Comptes rendus – Le débat catalan

Regards d’experts sur la sentence du Procés

Récit de la rencontre organisée par El taller de Ctxt le 16 octobre 2019 à Barcelone

Il est 19.30 dans l’ancien couvent Sant Agustí de Barcelone. À cette heure, le patio de l’édifice converti en centre civique est une véritable cour d’école où les enfants jouent et courent dans tous les sens sous le regard bienveillant de leurs parents. En ce mercredi 16 octobre, ces derniers sont certainement quelque peu préoccupés. À quelques pas d’ici, en plein centre de Barcelone, la veille et l’avant-veille, des affrontements ont éclaté entre les forces de l’ordre (Police Nationale et Mossos) et des manifestants indignés par la sentence du Tribunal Suprême prononcée le lundi qui a condamné les leaders indépendantistes du Procés à de très lourdes peines de prison (Voir l’analyse d’Anthony Sfez). La sentence était attendue depuis longtemps et on devinait qu’elle comporterait des peines d’emprisonnement. Elle a déclenché une très forte indignation en Catalogne où de nombreuses manifestations ont eu lieu et, pour la première fois, une petite partie du mouvement indépendantiste jusqu’à présent totalement pacifique, s’est décidée à affronter les forces de l’ordre. Le bruit assourdissant de l’hélicoptère des Mossos qui survole le centre de Barcelone atteste de la tension actuelle. C’est dans ce contexte que le journal en ligne Ctxt et le journaliste Guillem Martínez ont décidé d’organiser dans le centre civique de Sant Agustí un débat entre divers juristes reconnus afin de faire un point sur la sentence historique du Procés. C’est avec leur aimable accord que nous publions un résumé de cette rencontre qui a déjà fait l’objet d’un article de Carlos Garfella que l’on peut lire ici.

Mercedes García Aran, professeure de droit pénal à l’Université Autonome de Barcelone commence son intervention en remarquant que la sentence du TS (Tribunal Suprême) ne condamne pas la (fausse) DUI (Déclaration Unilatérale d’Indépendance) du 26 octobre 2017. Elle ajoute que les leaders du Procés sont reconnus coupables de sédition et de malversation (pour 9 des 12 condamnés) mais que la malversation est considérée dans la sentence comme un moyen pour la sédition, ce qui, dans les faits, permet d’augmenter les peines prononcées pour sédition. Elle souligne également que les condamnés sont considérés comme étant les co-auteurs d’un plan commun, ce qui signifie qu’il n’y a pas d’individualisation des peines et que, partant, la sentence adopte une logique inductive puisque c’est au vu des faits observés que sont définies les intentionnalités des dirigeants indépendantistes.

José Luis Martí, professeur de philosophie du droit à l’université Pompeu Fabra (Barcelone) prend à son tour la parole pour proposer sa lecture du verdict des juges. Il reprend les principaux éléments d’un article publié dans le journal Ctxt (Voir ici). Pour José Luis Martí, c’est une sentence « défensive » en ce sens que de nombreuses pages sont écrites pour justifier les décisions des juges. À l’évidence, il s’agit là de précautions pour anticiper les recours des condamnés devant la Cour européenne des Droits de l’Homme. Pour le professeur de philosophie, les juges ont eu raison d’écarter l’accusation pour rébellion. Si les leaders indépendantistes avaient été condamnés sur le fondement de ce chef d’inculpation, cela aurait provoqué un scandale international. Les juges ont également eu raison de condamner pour désobéissance trois des inculpés (Vila, Mundó et Borràs) même si cela entre en contradiction avec le reste des condamnations pour sédition puisque ces consellers du gouvernement catalan étaient en poste pendant le 20 septembre et le 1^er octobre 2017, les deux dates-clefs pendant lesquelles se serait produite ladite sédition. Pour José Luis Martí, là où la sentence est erronée juridiquement, c’est justement à propos de la condamnation pour sédition dont elle propose une interprétation extensive, au point que les manifestations de 2011 au Parlament ou bien les actions de la PAH (Plataforma de Afectados por la Hipoteca) pourraient être assimilées à une sédition. La sentence précise, il est vrai, que les manifestations doivent être « generalizadas » (« généralisées »), « multitudinarias » (« massives ») et « proyectadas estratégicamente » (« dirigées vers un objectif précis ») pour être considérées comme une sédition. Néanmoins, pour José Luis Martí, plus on fait une interprétation extensive de la sédition, plus le droit de manifestation se trouve réduit. La sentence réduit donc un droit fondamental en démocratie. De plus, non seulement elle est erronée juridiquement, mais elle est aussi injuste, notamment avec Carme Forcadell car l’ex-présidente du Parlament est considérée comme membre de l’organisation de la sédition au même titre que les membres du gouvernement catalan et les leaders des plateformes indépendantistes Òmnium Cultural et Assemblea Nacional Catalana (ANC) alors qu’elle n’assistait même pas aux réunions.

Jordi Nieva-Fenoll est professeur de droit processuel à l’Université de Barcelone et intervient régulièrement dans les médias, notamment dans le journal El Periódico (voir son analyse de la sentence ici). Il commence son intervention en invitant le public à lire la partie des « faits prouvés » de la sentence. Selon lui, ce récit des événements explique des faits qui relèvent de la rébellion mais, étonnamment, à un moment donné, le texte effectue un virage et les juges finissent par condamner les inculpés pour sédition. Pour Jordi Nieva-Fenoll, la sentence présente deux défauts principaux :
La violation de la présomption d’innocence en ce sens qu’il n’était pas du tout prévisible que les manifestations du 20 septembre et du 1^er octobre 2017 puissent être considérées comme une sédition. Or, cette incertitude renvoie à la question de l’intentionnalité, c’est-à-dire au fait que la personne qui commet un acte sache qu’il s’agit d’un délit.

Il y a une condamnation pour sédition alors qu’il n’y a pas eu de blessés.
Par ailleurs, la sentence n’explique pas comment se sont produits les événements. Ils ne sont pas démontrés. Enfin, le cas de Carme Forcadell est particulièrement problématique car elle est condamnée pour avoir permis un débat portant sur des lois non constitutionnelles alors que le reste du bureau (Mesa) du Parlament n’est pas accusé de sédition.

Judit Gené, avocate pénaliste qui défend Meritxell Borràs, ex-consellera du gouvernement catalan, met à son tour en évidence plusieurs points problématiques de la sentence. Celle-ci ne propose pas de définition de la violence alors que c’est à partir de ce concept que sont condamnés les leaders indépendantistes. Par ailleurs, elle pose la question suivante : comment font les organisateurs d’une manifestation s’il y a de la violence durant leur manifestation ? Pour les juges du TS, les organisateurs sont considérés comme responsables de cette violence car ils disposent de la capacité d’annuler la manifestation. Enfin, concernant la condamnation pour « malversation », Judit Gené rappelle qu’aucune facture n’a été trouvée avec le terme « urnes » ou « bulletin de vote ». C’est la raison pour laquelle l’instruction a cherché d’autres factures en relation avec l’organisation du référendum. Cependant, la malversation n’a pas véritablement été prouvée.

À l’issue de ces interventions, le débat qui s’engage pose plusieurs questions importantes. Peut-on, à partir de ce que Guillem Martínez qualifie de « sentence pathologique », condamner l’ensemble du système judiciaire espagnol ? Tous les intervenants semblent d’accord pour répondre de façon négative, Jordi Nieva-Fenoll rappelant qu’il y a plus de mille juges en Espagne et qu’on ne peut, au nom de cette sentence, condamner tout le système. Là où il y a cependant désaccord entre les intervenants, c’est sur la portée de la sentence quant au droit de manifestation. Est-ce que les affrontements qui ont lieu à quelques rues d’ici au moment où s’achève le débat pourraient être considérés comme une « sédition » dans les prochains mois en vertu de la jurisprudence établie par la sentence du Procés ?

Hervé Siou

Illustration : la façade de l’ancien couvent Sant Agustí, transformé en caserne au 18^e siècle, sur le carrer del Comerç (photo CC-Enfo).

Nos comptes rendus d’ouvrages :

– Ignacio SÁNCHEZ-CUENCA, La confusión nacional. La democracia española ante la crisis catalana, Madrid: Libros de la Catarata, 2018.

– Jordi AMAT, La conjura de los irresponsables, Barcelona: Anagrama, décembre 2017, 107 p. [Traduction du catalan : Isabel Obiols]

La confusión nacional. La democracia española ante la crisis catalana, Ignacio Sánchez-Cuenca, Libros de la Catarata (Madrid), 2018.

Dans un article du début du mois d’avril 2018 de Ara, Joan B. Culla critiquait l’absence de réaction de la gauche espagnole face à la répression menée contre le mouvement indépendantiste catalan^[1]. L’historien affirmait que ce silence contrastait avec les prises de positions de divers intellectuels européens et révélait, selon lui, l’inhibition que la question nationale provoque chez la gauche espagnole. L’auteur de El Tsunami, une analyse des mutations des partis politiques catalans pendant le Procés, concluait en écrivant qu’il existait cependant quelques rares voix auxquelles il faudrait un jour rendre hommage^[2].

À l’évidence, le politologue Ignacio Sánchez-Cuenca serait de celles-là[3]. Dans un contexte politique de raidissement général des positions, l’essai courageux qu’il publie à la maison d’édition madrilène Catarata fait figure d’exception heureuse de par sa distance critique, sa qualité et son ton apaisé. Dans ses ouvrages précédents, l’actuel professeur de l’université Carlos III s’était intéressé au fonctionnement de la démocratie espagnole depuis la fin du régime franquiste et c’est également sous cet angle qu’il analyse la crise politique entre la Catalogne et l’Espagne dans La confusión nacional. La democracia española ante la crisis catalana. Son propos est en effet de faire de la question catalane un observatoire pour tirer le portrait de la démocratie espagnole et en révéler les limites. L’image qui en ressort, disons-le clairement, n’est guère flatteuse.

Dans l’introduction de l’ouvrage, Ignacio Sánchez-Cuenca explique que la crise territoriale ne provient pas tant du système institutionnel que de la « pratique démocratique », c’est-à-dire de la façon dont est faite la politique en Espagne^[4]. L’objectif du livre est donc d’analyser et de tenter de remédier à deux grandes confusions qui sont à l’origine de cette mauvaise praxis. La première fait des nationalismes « périphériques » des dangers pour la démocratie et la seconde consiste à assimiler la démocratie à la seule légalité. Sans le dire toujours explicitement, l’auteur cherche en fait à déconstruire deux idées reçues largement véhiculées par le nationalisme espagnol. En évitant cependant une critique frontale et en abordant l’étude du nationalisme espagnol à travers une analyse pédagogique de la démocratie, il contourne habilement le piège binaire posé par la crise actuelle : il met à distance les possibles critiques espagnolistes et évite d’entrer dans le débat sur l’héritage franquiste que porterait la démocratie espagnole et qui est très souvent agité par les nationalistes catalans. Son positionnement recherche donc une forme d’équidistance, si tant est que cela puisse exister sur un terrain aussi polémique, et se situe sur une ligne comparable à celle d’un Jordi Amat dans La confabulació dels irresponsables [compte rendu ici]. Ainsi, au moment d’évoquer les derniers rebondissements de la crise actuelle -le livre est écrit au mois de janvier 2018-, de dures critiques sont adressées aux deux camps, indépendantistes catalans et gouvernement du PP. On notera que si Jordi Amat s’en prend particulièrement aux indépendantistes, Sánchez-Cuenca préfère quant à lui désigner le PP comme principal responsable de la crise, effet peut-être de ce que les deux auteurs ne s’adressent pas exactement au même public : Amat cherche à déconstruire le récit nationaliste catalan et s’adresse plutôt aux Catalans quand Sánchez-Cuenca s’attaque surtout au nationalisme espagnol et vise donc un lectorat plutôt espagnol. Malgré cette différence qui rend leurs ouvrages complémentaires, les deux hommes partagent une même analyse d’ensemble^[5].

Le diagnostic dressé par Sánchez-Cuenca s’organise en trois longs chapitres. Le premier, didactique, propose une sorte de cadrage général de la question : il y reprend les apports fondamentaux des sciences sociales sur l’étude des nationalismes. L’auteur, dans son rôle de professeur, propose au lecteur de définir les notions de démocratie, nation ou encore nationalisme. Ces analyses visent essentiellement à démontrer que les nations, tout comme les États, relèvent de constructions sociales et historiques contingentes et qu’il existe une grande diversité de courants nationalistes.

En s’appuyant sur le concept de nationalisme banal de Michael Billig, l’auteur souligne également que les nationalismes qui disposent d’un État tendent à se rendre invisibles. Il montre ainsi que le nationalisme espagnol, même s’il n’apparaît pas comme tel dans un débat public qui réserve le terme de nationalisme aux mouvements basque, galicien et catalan, se cache derrière de faux-semblants comme la défense de la Constitution. Cette démonstration permet à l’auteur de poursuivre une analyse déjà entamée dans La desfachatez intelectual et de mettre à distance bon nombre d’écrits d’intellectuels espagnols qui, en se faisant les pourfendeurs des nationalismes « alternatifs », ne se rendent pas toujours compte qu’ils sont dans le même temps les chantres d’un nationalisme espagnol qui, loin d’avoir disparu avec la fin du régime franquiste, a muté en une forme de patriotisme constitutionnel et d’intransigeance légaliste^[6].

Sánchez-Cuenca aborde ensuite la construction du nationalisme espagnol et essaie de montrer qu’au contraire d’autres pays européens, il ne s’est pas configuré dans un contexte de guerre face à des nations étrangères mais par la confrontation envers un ennemi intérieur, l’anti-España, les nationalismes « alternatifs » présentés comme une sorte de négation de la nation espagnole. On regrettera que l’auteur passe trop rapidement sur un sujet aussi complexe. Il semble ainsi assimiler nationalisme espagnol à national-catholicisme, oubliant de la sorte la composante libérale essentielle du nationalisme espagnol depuis la guerre d’Indépendance (1808-1814). C’est d’ailleurs, par bien des aspects, cette composante libérale originelle qui apparaît aujourd’hui dans le discours d’un parti comme Ciudadanos. De même, on regrette que l’auteur reprenne sans le citer ni la discuter la thèse de la « faible nationalisation» proposée par Borja de Riquer alors que, bien qu’il s’agisse du principal modèle explicatif de la naissance des nationalismes « alternatifs » à la fin du XIX^e siècle, elle fait l’objet de controverses entre les historiens. Là n’est cependant pas, il est vrai, l’objet de la démonstration d’Ignacio Sánchez-Cuenca.

Le second chapitre porte sur les conflits autour de la définition du demos en Espagne, conflits que l’universitaire aborde en deux temps, par le conflit basque et le plan Ibarretxe en premier lieu puis par la tentative de réforme de l’Estatut catalan. Selon l’auteur, l’esprit pactiste de la Transition sur la question territoriale se fissure au mitan des années 1990. Rejoignant une nouvelle fois l’analyse de Jordi Amat et en l’approfondissant, il montre comment la radicalisation de la stratégie d’ETA après son affaiblissement suite aux arrestations de Bidart (1992) et l’arrivée au pouvoir du PP d’Aznar conjuguée à la dérive souverainiste du PNV situèrent de nouveau la question territoriale sur le devant de la scène. Ces dynamiques aboutirent à la constitution de deux fronts opposés : le nationalisme basque du PNV allié à Herri Batasuna dans le pacte d’Estella (1998) qui cherchait à entraîner ETA vers la fin de la violence armée et le front constitutionnaliste qui brisait l’ancienne union entre le PNV et le PSOE et poussait ce dernier parti à la remorque du PP. L’auteur souligne que la constitution de ce premier front constitutionnaliste doit beaucoup à un groupe d’intellectuels qui évoluait alors depuis la gauche radicale antifranquiste vers une fascination pour le projet néo-espagnoliste défendu par Aznar. La stratégie du pacte d’Estella échoua et n’empêcha pas ETA de reprendre les armes après un court cessez-le-feu. Le PNV décida alors de s’orienter dans la voie de la réforme du Statut de Gernika dont Sánchez-Cuenca analyse en profondeur le projet et l’échec.

Le lecteur plus intéressé par la Catalogne aurait tort de survoler ces pages fort intéressantes : la tentative de réforme basque fut observée de très près par les nationalistes catalans et son échec dévoila bon nombre des blocages et limites dont ils commencèrent alors à étudier les moyens de les dépasser. En outre, le débat sur la réforme des relations entre le Pays Basque et l’Espagne révéla pour la première fois de façon claire le positionnement nationaliste espagnol des deux principaux partis : la Constitution de 1978 ne reconnaissant l’existence que d’un seul peuple espagnol, il ne pouvait pas en exister d’autres aux yeux du législateur. Ainsi naissait le patriotisme constitutionnel.

Le front constitutionnaliste formé par le PSOE et le PP reprocha au lehendakari Ibarretxe la faible légitimité démocratique de son projet adopté par le Parlement basque en décembre 2004 (39 votes en faveur et 35 contre) et de défendre son projet alors qu’ETA continuait d’assassiner. Ibarretxe aurait fait, en somme, le jeu des terroristes. À cet égard, l’auteur montre bien les différences entre la tentative de réforme du statut basque et celle du statut catalan voté en 2006 par le Parlament et en grande partie annulé quatre ans plus tard par le Tribunal Constitutionnel (TC). Ainsi, les deux reproches avancés par le front constitutionnaliste sur la réforme basque se retrouvent sans fondement dans le cas catalan puisque la violence terroriste n’y existe pas et que la légitimité démocratique du projet, voté au Parlament avec 120 voix en faveur et seulement 15 contre, était sans appel.

Autre différence : dans le cas basque, le PP se retrouve seul dans sa volonté de confrontation et sa stratégie de faire dériver le conflit vers les tribunaux. Cela met en évidence la « droitisation » du PSOE sur la question territoriale puisque durant la crise catalane, il n’a que mollement critiqué la judiciarisation du conflit. En 2004 au contraire, lorsque Zapatero arrive au pouvoir, l’élimination du délit de convocation illégale de référendum qu’avait fait passer le PP en urgence fut l’une de ses première mesures^[7]. De plus, dans sa volonté affichée de négociation, le chef du gouvernement socialiste invita Ibarretxe à défendre son projet devant le Parlement espagnol le 1^er février 2005, non sans une certaine hypocrisie il est vrai, puisque le chef du gouvernement savait parfaitement que le rejet de l’examen de la réforme basque serait massif. De fait, comme Sánchez-Cuenca le rappelle par la suite en abordant le conflit catalan, il existe une forme d’hypocrisie dans la critique de la « voie unilatérale » entreprise par le nationalisme catalan et dans l’invitation à procéder, pour faire avancer son projet, par le biais du canal démocratique de la réforme constitutionnelle : il est structurellement impossible pour le nationalisme catalan de réunir le poids politique que cette réforme requiert. Quand bien même il y aurait 100% des Catalans et 100% des Basques qui demanderaient l’indépendance, il ne leur serait pas possible de forcer une réforme de la Constitution espagnole sans l’accord d’autres partis espagnols^[8].

Dans son analyse du conflit autour de la réforme de l’Estatut catalan, Sánchez-Cuenca explique que l’examen parlementaire auquel n’avait pas eu accès le plan Ibarretxe fut l’occasion d’un toilettage important qui vint briser le consensus auquel le Tripartit était parvenu avant de soumettre le texte au Parlement central. Pour sauver le projet, Mas et Zapatero parvinrent à un accord qui, pour les républicains d’ERC, dénaturaient l’idée initiale de reconnaissance de la nation catalane. De plus, malgré ce toilettage, le texte finalement adopté au Parlement fut durement combattu par le PP qui, outre qu’il présenta un recours devant le TC, s’assura de façon peu loyale une sentence favorable de la part du tribunal.

Sánchez-Cuenca détaille ici avec précision le fonctionnement du TC qui permit au PP de favoriser une interprétation « dure » du nouvel Estatut. Rappelons que ses 12 magistrats sont nommés pour des mandats non renouvelables de 9 ans par tiers tous les trois ans et que le Congrès des Députés et le Sénat élisent chacun quatre d’entre eux à la majorité des trois cinquièmes tandis que le gouvernement et le Consejo General del Poder Judicial en nomment deux chacun. Par ce rappel du fonctionnement du TC et par l’analyse fine de la façon dont le PP fit obstruction et joua de son pouvoir de nomination des juges pour favoriser une sentence en accord avec sa conception de la souveraineté espagnole et ses intérêts politiques, Sánchez-Cuenca vise à démontrer la forte politisation des décisions prises par la plus haute instance de justice espagnole. Pour l’auteur, les racines idéologiques de ces décisions apparaissent évidentes lorsque l’on aborde l’analyse comparée de la question de la souveraineté catalane en miroir du processus d’intégration européenne : là où le TC interpréta de façon rigide la souveraineté du peuple espagnol en affirmant son exclusivité, il se montra beaucoup plus compréhensif vis-à-vis de l’Union Européenne lorsqu’elle s’accaparait une partie de cette souveraineté. Cette analyse mériterait d’être nuancée car il convient de rappeler que les réformes des statuts basque et catalan proposaient une sorte de révision de la Constitution sans passer par les procédures prévues à cet effet tandis que dans le cas de l’Union Européenne, les délégations de souveraineté ne viennent pas remettre en cause l’unité souveraine du peuple espagnol.

La lecture littérale du texte constitutionnel entraîna de profondes conséquences politiques puisque, outre qu’elle révélait de façon évidente le déficit démocratique d’un système dans lequel un texte approuvé au Parlament, au Congrès des députés et voté par référendum en Catalogne, n’avait pas de valeur aux yeux des juges du TC, elle limitait toute possibilité d’interpréter la notion de nacionalidades mentionnée dans la Constitution en termes de nations politiques. Pour Sánchez-Cuenca, le TC ne laissait qu’une étroite alternative aux nationalistes : la résignation ou la voie unilatérale.

Si l’objectif affiché par le politologue était de dédramatiser l’enjeu de la reconnaissance de la plurinationalité de l’Espagne, la mise en lumière des éléments qui l’ont bloquée jusque-là démontre l’immense chemin qu’il resterait à parcourir pour que celle-ci se produise. Le troisième chapitre confirme cette impression en montrant le raidissement des positions du nationalisme espagnol. L’auteur cherche ici à s’attaquer à l’une des idées que ce nationalisme défend ardemment et qu’il appelle « démocratie légaliste ». Il s’agit de l’idée selon laquelle démocratie et État de droit seraient synonymes. À partir de plusieurs exemples, l’auteur montre que la démocratie et les principes démocratiques vont bien au-delà du seul respect de l’État de droit et de la légalité et que dans le cas complexe d’un conflit sur la définition du demos souverain, seuls la négociation et le doigté peuvent permettre une résolution politique qui évite l’affrontement.

Ignacio Sánchez-Cuenca aborde en premier lieu le refus de la majorité conservatrice au Parlement de déléguer à la Generalitat le droit d’organiser un référendum en 2014 au motif du respect de la Constitution. L’auteur montre là encore que les arguments avancés relèvent d’un nationalisme espagnol obtus là où juridiquement il eût été tout à fait possible d’introduire un amendement pour déléguer cette compétence, comme cela se produisit en 2011 lorsque le Parlement pacta une réforme de l’article 135 de la Constitution pour des motifs économiques.

Dans un deuxième temps, Sánchez-Cuenca prend le cas québécois comme exemple d’une possible voie de sortie du conflit territorial espagnol. Pour lui, la sentence du Tribunal Suprême canadien a montré la marche à suivre. Elle explique que le Québec ne dispose certes pas d’un droit de sécession unilatéral mais que s’il s’avérait qu’une majorité de la population exprimait son souhait d’indépendance, l’État canadien se trouverait dans l’obligation de négocier avec les autorités québécoises, négociations dont l’une des issues pourrait être la sécession de la province. Loin de la solution négociée, le PP a refusé d’envisager tout type de négociation avec la Generalitat.

Le troisième temps est consacré à l’analyse de la « guerra sucia », les obscures manigances auxquelles s’est livré le PP de Rajoy. L’Operación Cataluña est le nom donné à la guerre politique menée par le parti au gouvernement contre ses adversaires politiques indépendantistes : en dehors de toute légalité juridique, les services du ministère de l’Intérieur dirigé par Fernández Díaz fabriquèrent à partir de 2010 de faux scandales de corruption qui étaient filtrés dans la presse conservatrice afin de salir la réputation des leaders politiques indépendantistes. Le scandale révélé par le journal Público a eu très peu de conséquences jusqu’à présent et au début de l’année 2018 ce même journal révélait que les structures occultes mises en place au sein du ministère de l’Intérieur avaient persisté avec le ministre Zoido.

Le quatrième point de ce court manuel de ce qu’il ne faut pas faire pour régler démocratiquement un conflit politique de souveraineté analyse la façon dont se déroulèrent les référendums de 2014 et de 2017. L’objectif est de montrer que la répression à laquelle se livra la police espagnole le 1^er octobre n’était ni une fatalité ni une nécessité puisque Rajoy aurait tout à fait pu se contenter d’un contrôle de légalité comme il l’avait fait lors du vote du 9 novembre 2014. L’auteur met en évidence les importants manquements aux règles les plus élémentaires de respect des droits civils et humains de la part de l’État espagnol et démonte l’argumentaire juridique employé depuis l’automne 2017 afin de criminaliser le mouvement indépendantiste pacifique. Il accuse les juges d’agir selon des motivations politiques et d’intenter une accusation générale envers le mouvement indépendantiste à partir de principes fallacieux et sans fondements. Le réquisitoire est sans appel.

Après cette dure charge, le bilan que dresse l’auteur de l’état du système démocratique espagnol ne peut être louangeur. La crise catalane a révélé les problèmes systémiques de la démocratie espagnole : le gouvernement, l’État de droit, le système judiciaire, la monarchie et les grands groupes médiatiques ont failli durant la crise politique catalane. Tout cela, conclut Sánchez-Cuenca, doit largement être attribué aux « confusions » d’un nationalisme espagnol construit sur une opposition aux nationalismes alternatifs et à sa conception légaliste de la démocratie. Réitérons ici notre désaccord avec l’idée défendue par l’auteur que le nationalisme espagnol serait essentiellement constitué autour de l’opposition aux nationalismes alternatifs. Il ne s’agit là que de l’une des dimensions du nationalisme espagnol qui est divers et dont le substrat historique est plutôt d’essence libérale.

Devant un tel constat d’échec du système démocratique espagnol, on pourrait tout à fait tirer des conclusions différentes de celles que propose l’auteur à l’issue de sa démonstration. En effet, les nombreux problèmes de fonctionnement de la démocratie espagnole, le système judiciaire politisé, les pratiques obscures de l’État contre les dissidents, le nationalisme espagnol qui ne s’accepte pas comme tel et ses réflexes autoritaires pourraient bien laisser à penser que la voie de sortie catalane est la réponse à une urgence démocratique. Là n’est pourtant pas l’intention de Sánchez-Cuenca qui préférerait que la crise catalane constitue un levier pour réformer en profondeur la démocratie espagnole. D’où la proposition politique qu’il soumet au lecteur dans l’épilogue de l’ouvrage : partant de l’idée que le « référendum pacté », c’est-à-dire accordé avec Madrid, est une solution trop binaire et que beaucoup de Catalans ne souhaitent pas choisir entre le oui et le non à l’indépendance mais opteraient davantage pour une solution intermédiaire, le double référendum pourrait être une solution. Il s’agirait de mener une réforme constitutionnelle concernant la structure territoriale de l’État. Sa validation serait soumise à un référendum dans lequel tous les Espagnols voteraient. Dans le cas où elle ne serait pas acceptée en Catalogne, un deuxième référendum, d’autodétermination celui-là, aurait lieu. L’idée est proche de ce que le PSC a demandé à une certaine époque et l’on comprend bien les écueils qu’elle cherche à éviter : il s’agit de donner voix au chapitre à tous les Espagnols chose qui, dans le cas d’un « référendum pacté », n’aurait pas lieu et pourrait avoir de graves conséquences politiques. Il s’agit également de fournir une opportunité nouvelle afin que la majorité des Catalans et la majorité des Espagnols trouvent un terrain d’entente. Selon l’auteur, l’alternative entre réussite de la réforme constitutionnelle ou bien célébration d’un référendum d’autodétermination en Catalogne obligerait les principaux partis politiques à réaliser une réforme constitutionnelle d’ampleur et créerait un cercle vertueux. Ce serait donc là une voie de sortie honorable pour tous les partis.

La proposition de Sánchez-Cuenca est intéressante mais sa mise en œuvre est pour le moment hautement improbable. De plus, l’auteur l’appuie sur une prévision politique à ce jour invérifiable : l’espoir d’une République catalane devrait diminuer dans les années à venir et la coalition indépendantiste se fissurer devant le constat de l’échec et de la dispersion des stratégies des partis indépendantistes. Pour l’auteur, cela démontrera alors de façon évidente la grande erreur commise par les forces indépendantistes lorsqu’en 2015 elles calculèrent mal leurs forces et entreprirent de poursuivre dans la voie unilatérale alors que les élections qu’elles avaient souhaité présenter comme plébiscitaires ne leur avaient octroyé qu’une courte majorité de sièges et une minorité de voix. Il nous semble que la prévision politique formulée relève du vœu pieux et que l’analyse de la stratégie indépendantiste entamée après les élections de 2015, est discutable. On pourrait en effet en inverser les termes : ce serait justement le constat que l’indépendantisme avait atteint un plafond de verre en 2015 qui aurait poussé les forces indépendantistes à poursuivre dans la voie du conflit avec Madrid en convoquant un nouveau référendum unilatéral qui, contrairement à ce qu’elles affichèrent toujours, ne prétendait pas réellement engager la création d’une République catalane en cas de succès mais visait plutôt à gagner du temps, faire exploser le plafond de verre en approfondissant la crise dont la gestion autoritaire par Rajoy serait probable et essayer ainsi de forcer l’établissement de négociations bilatérales qui, si elles n’entraînaient pas la création d’une République indépendante, seraient tout de même forcément bénéfiques à la Catalogne. Les forces indépendantistes n’ont pas atteint ce dernier objectif. Elles le poursuivent actuellement car Madrid leur laisse peu de marge de manœuvre. Les conjectures sont de périlleux exercices et rien ne dit que la crise actuelle ne bénéficiera pas à l’indépendantisme à moyen terme car, contrairement à Madrid, il joue sur plusieurs calendriers. En attendant de voir, la lecture de l’ouvrage d’Ignacio Sánchez-Cuenca est, de loin, la meilleure chose que l’on puisse faire pour comprendre la situation dans laquelle nous nous trouvons actuellement.

^[1] Joan B. Culla, « Esquerres i esquerres », Ara, 3/04/2018 https://www.ara.cat/opinio/joan-b-culla-esquerres_0_1990000981.html

^[2] Joan B. Culla, El Tsunami. Com i per què el sistema de partits català ha esdevingut irreconeixible, Barcelona, Editorial Pòrtic, 2017.

[3] Une longue et intéressante interview de l’auteur dans El Nacional le 9/04/2018 : https://www.elnacional.cat/es/politica/entrevista-sanchez-cuenca-alemania-llarena-puigdemont_255621_102.html

^[4] p. 13-14.

^[5] Ils ont d’ailleurs participé ensemble à une table-ronde sur la question catalane à Madrid dont le journal Infolibre dans lequel écrit Sánchez-Cuenca a rendu compte dans un article : https://www.infolibre.es/noticias/cultura/2018/04/05/presentacion_confusion_nacional_81344_1026.html

^[6] Ignacio Sánchez-Cuenca, La desfachatez intelectual. Escritores e intelectuales ante la política, Madrid: Libros de la Catarata, 2016. Sur le nationalisme espagnol depuis la Transition démocratique, voir : Xosé Manuel Núñez Seixas, Patriotas y demócratas. El discurso nacionalista español después de Franco, Madrid: Los Libros de la Catarata, 2010.

^[7] Sánchez-Cuenca rappelle qu’en novembre 2003, le PP approuva une modification en urgence du Code pénal pour condamner jusqu’à 5 ans de prison la convocation d’un référendum afin de freiner l’éventualité qu’Ibarretxe n’en organise un. La modification fut annulée par le Tribunal Constitutionnel en 2010 pour des vices de procédure.

^[8] Pour modifier l’article 1 de la Constitution espagnole qui établit que la souveraineté nationale repose sur le peuple espagnol, une majorité des deux tiers dans les deux assemblées est nécessaire, qu’après leur dissolution, cette majorité soit confirmée dans les nouvelles assemblées et que la modification constitutionnelle soit ratifiée en troisième lieu par un référendum à l’échelle de l’Espagne. Même si tous les députés et sénateurs catalans, basques et galiciens réunis défendaient une réforme constitutionnelle permettant la célébration d’un référendum ou une réforme territoriale de type fédérale, ils ne pourraient aucunement y parvenir sans l’accord d’autres partis nationaux. Comme ces partis y sont opposés (sauf Podemos), invoquer la voie de la réforme constitutionnelle revient à demander aux nationalismes « alternatifs » de se résigner à l’impuissance puisque quand bien même ils seraient largement majoritaires dans leurs territoires, ils ne pourraient jamais forcer une modification de la Constitution.

par Hervé Siou

La conjura de los irresponsables, Jordi Amat, Anagrama (Barcelona), décembre 2017, 107 p. (traduit du catalan par Isabel Obiols)

Parmi la quantité d’essais que la crise catalane a produits ces derniers mois, l’ouvrage de Jordi Amat se distingue par la sobriété de son style et sa volonté sincère de comprendre les mécanismes qui ont amené à la situation actuelle, sans concession envers aucun des deux camps belligérants[1]. L’auteur, philologue, écrivain et journaliste à La Vanguardia, a signé plusieurs travaux sur l’histoire culturelle et politique du second XX^e siècle espagnol dont il est un spécialiste. Biographe de Ramon Trias i Fargas et de Josep Benet, Jordi Amat a également publié en 2014 El llarg procés, une analyse de l’histoire intellectuelle du catalanisme entre 1937 et 2014 et dont on peut considérer que La confabulació dels irresponsables ou La conjura de los irresponsables dans son titre en espagnol constitue une sorte d’appendice. Ce dernier travail n’apprendra que peu de choses au lecteur connaisseur des développements de la question catalane de ces dernières années mais il en propose une mise en ordre qui mérite toute notre attention. Néanmoins, comme essai de circonstance, il souffre des faiblesses d’une écriture hâtive dont l’épilogue bâclé est la malheureuse illustration.

L’auteur part d’une idée louable : remettre en question l’idée omniprésente dans le récit indépendantiste selon laquelle c’est la sentence du Tribunal Constitutionnel retoquant l’Estatut, rendue en 2010, qui serait à l’origine de la progressive montée en puissance de l’indépendantisme dans la société catalane. Il propose une autre chronologie articulée en trois temps qui composent autant de parties du court ouvrage. Elles constituent les trois étapes d’un drame politique car, l’auteur ne s’en cache pas, il a écrit une pièce dramatique qui, classiquement, comporte une exposition des faits, un nœud de l’intrigue et un dénouement. Les titres des parties font directement allusion à cette structure.

L’introduction de l’ouvrage, intitulée « L’angle mort » (el punto ciego), est consacrée à la Constitution de 1978. Pour l’auteur, c’est là que réside l’une des clefs de la question catalane. En omettant d’intégrer un recours préalable de constitutionnalité dans la Carta Magna, les rédacteurs de la Constitution auraient rendu possible un choc entre légalité et légitimité qui pouvait s’avérer dramatique pour les institutions de l’État. Selon lui, l’existence de ce recours aurait pu éviter la séquence bien connue qui va de l’approbation de la réforme de l’Estatut en 2006 par le Parlament, par le Parlement espagnol et par les Catalans au moyen d’un référendum, jusqu’à l’annulation de ses articles les plus significatifs par le Tribunal Constitutionnel en 2010. On peine à suivre l’auteur dans ce raisonnement car si la sentence du Tribunal Constitutionnel a réellement constitué un tournant dans l’évolution du catalanisme, elle a aussi largement été instrumentalisée par le mouvement indépendantiste ce que, par ailleurs, l’auteur montre bien. En d’autres termes, si la sentence du Tribunal constitutionnel est devenue la justification d’un point de non-retour, c’est parce que l’indépendantisme avait intérêt à en faire un précédent pour justifier une évolution politique déjà entamée. Rappelons que le taux de participation lors du référendum de juin 2006 n’atteint pas les 50 %. C’est peu de choses de dire qu’il ne réveilla pas l’enthousiasme des Catalans. Si l’on poursuit ce raisonnement, ce n’est donc pas tant la sentence que son interprétation et son usage politique postérieurs par certains secteurs du catalanisme qui ont créé un précédent. Par conséquent, recours de constitutionnalité ou non, l’enjeu n’est pas là, puisque même sans sentence, la mutation idéologique du catalanisme était déjà en marche. Certes, concèdera-t-on, les choses auraient peut-être été rendues moins faciles pour l’indépendantisme.

Après avoir abordé en introduction ce qu’il considère être un défaut dans la structure du système démocratique mis en place durant la Transition, Jordi Amat fait un saut dans le temps jusqu’aux années 1990. Dans la première partie, « Présentation », il est question du progressif effritement du pacte constitutionnel qui permettait de jouer, en fonction des rapports de force politiques, sur les ambiguïtés interprétatives permises par le texte constitutionnel. C’est paradoxalement au printemps 1996, au moment où, au Majestic, Pujol pactait avec Aznar une stabilité de la Generalitat contre celle du PP à Madrid, qu’une volonté de changer les règles du jeu se fait jour. Jordi Pujol ne voulait pas modifier la Constitution. Il considérait que ce n’était pas nécessaire et qu’il fallait simplement en tirer parti en forçant une lecture qui permette la reconnaissance d’une nouvelle forme de souveraineté pour le peuple catalan. Et ce fut, explique l’auteur, tout l’inverse qui se passa. Sous Aznar, on assiste à un retour en force du nationalisme espagnol jusque-là mis sous le boisseau tant l’empreinte du franquisme l’avait marqué. Pour Jordi Amat, se produit alors un changement de « culture politique » du PP. On regrettera que l’auteur n’explique pas mieux la façon dont se produit ce changement et comment se construit alors un bloc constitutionnaliste intégrant le PSOE. Dans le contexte de la lutte contre ETA, ce dernier ne pouvait pas prendre la tête d’une alternative à la politique nationaliste d’Aznar et se contentait d’exprimer de temps en temps ses penchants fédéralistes. Par réaction à la politique aznariste, les partis « régionaux » réaffirmèrent leurs positions nationalistes avec la fameuse déclaration de Barcelone de 1998 que le plan Ibarretxe lancé en 2001 par le PNV chercha à concrétiser. Jordi Amat a certainement raison de faire de l’aznarisme au pouvoir une période-clef pour comprendre les mutations politiques des différents souverainismes en Espagne. C’est à ce moment que se dessinent des visions de plus en plus inconciliables quant à la structuration territoriale de l’Espagne, débat que la Constitution de 1978 n’avait pas voulu pleinement trancher.

En Catalogne, la voie de sortie entre les visions aznariste et pujoliste passa par l’idée d’un fédéralisme asymétrique portée par Maragall. C’est à l’analyse de la réforme de l’Estatut qu’est consacrée la deuxième partie de l’ouvrage, le « nœud » du drame. Pour Jordi Amat, l’Estatut fut une réforme mal ficelée et mal gérée par Maragall, Zapatero et Montilla, à tel point qu’elle finit par leur échapper complètement, rejetée par la droite, le PP – il n’y avait pas là de surprise -, mais aussi par la gauche catalaniste d’ERC. C’est à ce moment que commence la mutation du catalanisme. Jordi Amat propose ici de belles analyses sur les publications d’intellectuels durant cette période de refondation idéologique du catalanisme ainsi que sur le rôle de la Plateforme pour le droit à décider (Plataforma pel Dret a Decidir) et des consultations populaires municipales dans la mobilisation croissante des citoyens catalans. L’objectif de l’analyse est de montrer que la mutation du catalanisme était déjà entamée avant la sentence du Tribunal Constitutionnel de 2010 et que l’interprétation de cette dernière fut largement préparée par un important travail de terrain. L’auteur est ici très convaincant.

Le « dénouement » parcourt les années 2010 jusqu’aux journées parlementaires de début septembre 2017, lorsque furent votées les lois de convocation du référendum d’autodétermination du 1-O et de transition vers la République. L’analyse, dans cette partie, souligne avec intelligence la façon dont la crise économique entraîna une réflexion profonde quant à la notion de souveraineté qui provoqua une convergence de la critique sociale vers le catalanisme souverainiste. Le rôle de l’ANC (Assamblea Nacional Catalana) est ici mis en avant car l’association permit de réduire la distance entre les citoyens et les institutions que la crise économique et politique entraînait.

De l’épilogue nous avons déjà dit un mot. Concluons donc par deux remarques critiques sur cet ouvrage. Outre que le jeu stylistique basé sur l’idée d’un drame politique est un peu facile, il nous semble révéler une limite importante du travail de Jordi Amat : tout le texte converge vers l’explication du choc de 2017 et il ne parvient pas à éviter les anachronismes. À lire Jordi Amat, on a l’impression que les principaux acteurs politiques ne se rendent jamais compte de ce qu’ils font, des conséquences de leurs décisions, qu’ils sont irrémédiablement entraînés vers l’abîme, comme ces dirigeants européens avant la Première Guerre mondiale qu’a brillamment décrit Christopher Clarke dans Les somnambules. Une erreur politique en entraîne une autre, puis une autre, puis une autre, jusqu’au drame, sans que personne n’ait pu réagir. « Cette chronique se veut la description d’un enchaînement de conduites politiques qui, si elles nous ont portés jusqu’ici – jusqu’à l’effondrement du système – se sont forcément caractérisées par l’irresponsabilité » écrit Jordi Amat en introduction[2]. Cet enchaînement de conduites est trop mécanique et l’adverbe « forcément » est en trop. Il est vrai que l’auteur se défend de tout déterminisme et que l’objectif de son essai est bien de replacer la sentence du Tribunal Constitutionnel dans un cadre chronologique plus large afin d’en nuancer la rupture. Cependant, Jordi Amat n’y parvient qu’à moitié car il ne resitue pas les alternatives, le caractère incertain et tous les possibles de chaque moments dont il aborde l’étude. À vouloir critiquer le récit unidirectionnel du nationalisme catalan, il ne semble pas se rendre compte qu’il lui en substitue un autre tout aussi téléologique fondé sur l’idée d’un « choc des trains » inéluctable provoqué par l’irresponsabilité généralisée de la classe politique.

Le titre de l’ouvrage est à cet égard éloquent et, faut-il le souligner, particulièrement mal choisi. En premier lieu parce que parler de conjuration ou de complot sous-entend un certain secrétisme, une entente discrète dont on voit mal à quoi elle fait référence. Ensuite parce qu’il n’est pas clair, à la lecture du livre, de qui parle l’auteur lorsqu’il évoque les irresponsables. Sont-ce tous les dirigeants politiques espagnols et catalans mentionnés au fil des pages ? C’est là qu’est la cible, certainement, mais quid de ceux qui ont voté pour eux ? Sont-ils aussi irresponsables ? On aborde là la seconde faiblesse de l’ouvrage.

Il y a comme une disjonction entre le titre accusateur et la démonstration qui est proposée dans les pages qui suivent. En effet, en démontant les logiques et stratégies partisanes, l’auteur démontre bien la rationalité et les intérêts à l’œuvre dans les choix des dirigeants. Peut-on alors parler d’irresponsabilité sans s’acheminer vers un blâme de type moral ? La crise catalane est le produit de dynamiques politiques, sociales, économiques et culturelles complexes dans lesquelles les dirigeants politiques occupent un rôle fondamental, certes, mais ils n’en sont pas les seuls acteurs et certainement pas les moins clairvoyants. En fait, en proposant une histoire intellectuelle « par le haut », l’auteur n’insiste pas assez sur la formidable mobilisation de la société catalane. Ainsi, les rôles « intermédiaires » (associations, leaders d’opinion, médias etc) n’occupent pas une place suffisante dans l’analyse. Si la dynamique de lutte politique entre partis est au cœur du procés, on aurait aimé que l’auteur s’intéresse davantage aux interactions créées entre société civile et gouvernants, surtout lorsqu’il cherche à comprendre la crise d’octobre 2017. C’est d’autant plus regrettable que Jordi Amat ne va pas non plus au bout de son analyse politique. Ainsi, il n’évoque pas du tout le blocage institutionnel de 2015 avec la répétition des élections législatives faute de majorité parlementaire en Espagne. L’irruption de Podemos et de Ciutadans et la crise interne du PSOE auraient aussi mérité quelques lignes.

Malgré ces deux faiblesses, soulignons que l’ouvrage est écrit dans un style alerte, se lit facilement et rapidement même s’il n’est pas recommandable aux lecteurs sans connaissances préalables sur le sujet car l’auteur fait de nombreuses références et allusions qui ne sont pas explicitées. On louera l’effort de mise en perspective historique et sa proposition chronologique convaincante. L’effritement progressif de la confiance entre les citoyens et leurs institutions représentatives est bien expliqué. De plus, l’auteur convoque de nombreux écrits, articles de presse et ouvrages politiques, qui permettent de bien saisir les mutations à l’œuvre. Sur ce dernier aspect, l’apport de l’ouvrage est très intéressant.

[1] On peut trouver en ligne plusieurs comptes rendus du livre de Jordi Amat et des interviews de l’auteur à l’occasion de la sortie de son ouvrage. Sur Infolibre : https://www.infolibre.es/noticias/los_diablos_azules/2017/12/15/la_conjura_los_irresponsables_jordi_amat_73101_1821.html

Sur le site de Ara : https://llegim.ara.cat/actualitat/que-toca-proces-converteix-merda_0_1916208567.html

Sur Elcrític : http://www.elcritic.cat/entrevistes/jordi-amat-el-regim-del-78-es-mes-fort-avui-que-abans-de-1-doctubre-19732

[2] « Esta crónica quiere ser la descripción de una cadena de conductas políticas que si nos han llevado hasta aquí –hasta el colapso del sistema- forzosamente se han caracterizado por la irresponsabilidad ». p. 8

par Hervé Siou

Compte rendu du colloque international célébré à l’université Pompeu Fabra de Barcelone, le 12 et 13 avril 2018

par Emma DE PIERREPONT[1]

Étudiante en Sciences Politiques / Relations internationales

INTEGRATION, FEDERALISME, SECESSIONNISME : ANALYSE COMPAREE DES DYNAMIQUES TERRITORIALES DANS L’UNION

Ce colloque, coordonné par Éric Carpano (Université Jean Moulin Lyon 3 / Chaire Jean Monnet), Anthony SFEZ (EHEHI – Casa de Velázquez) et Marc SANJAUME-CALVET (Universitat Pompeu Fabra) et organisé par l’École des hautes études hispaniques et ibériques (Casa de Velázquez, Madrid), l’Université Jean Moulin Lyon 3, le Centre d’études européennes (CEE, Lyon), et l’Universitat Pompeu Fabra / Institut d’Història Jaume Vicens i Vives propose une approche pluridisciplinaire et comparatiste du fédéralisme, enjeu de la politique européenne et de l’actualité politique espagnole. La réflexion des différents chercheurs en droit, en histoire, en économie et en science politique, s’articule autour de trois mouvements. Il est d’abord question de la naissance du fédéralisme et des différentes formes que peut prendre l’émergence d’un ordre constitutionnel fédéral ; vient ensuite la question de la « vie » de la fédération, ou comment s’organise juridiquement, politique et économiquement les différents systèmes fédéraux européens. Enfin, la troisième séance d’interventions clôture le colloque sur une réflexion autour du sécessionnisme et de la fin de l’État fédéral.

Comment apparait le fédéralisme, comment fonctionne-t-il, comment assurer cette union des citoyens ? Ces questions s’intègrent à d’autres débats déjà organisés par la Casa de Velázquez, sur la crise démocratique et la crise de l’identité en Europe, mais aussi les conséquences du Brexit. Cette réflexion s’ouvre à toutes les sciences sociales aptes à s’en saisir et il est intéressant de voir, sur la question de la sécession notamment, comment le droit peut intervenir.

Plus généralement aborder le thème du fédéralisme questionne, dans une approche de la théorie de la démocratique, notre vivre ensemble et notre pluralité. Ce colloque est aussi l’occasion de réfléchir sur un enjeu d’actualité, au moment de la crise sécessionniste entre la Catalogne et le reste de l’Espagne. Le cas espagnol représente le fil rouge de cette réflexion pluridisciplinaire sur le fédéralisme en Europe.

1. Le processus de formation des fédérations et des États fédéraux : comment émerge un ordre constitutionnel fédéral ?

« Comment un État (quasi-) fédéral mononational peut-il devenir plurinational ? » Hugues DUMONT, Université Saint-Louis Bruxelles

La première partie du colloque sur la naissance du fédéralisme s’ouvre sur la présentation d’Hugues Dumont, professeur de droit à l’université de Saint-Louis de Bruxelles. Selon lui, le thème du fédéralisme est trop souvent phagocyté par la vision du fédéralisme étatsunien, alors que depuis une reconfiguration des federalism studies, il peut être fait plusieurs distinctions et comparaisons entre les différents systèmes fédéraux et leur création.

L’État fédéral mononational (fédéralisme par agrégation) rejoint la théorie des pères fondateurs de l’idée fédérale aux USA, vue comme une entreprise de nation building. Un État fédéral est traditionnellement mono national, avec l’idée d’un État titulaire de la souveraineté d’une nation. Cette relation de congruence entre État et nation s’exprime dans la théorie classique de l’État nation qui postule l’unicité de cette même nation. L’arrêt du 4 octobre du Tribunal constitutionnel espagnol sur la loi de transition juridique catalane est la confirmation classique de l’unicité de l’État espagnol ; la souveraineté de la nation appartient au peuple espagnol, uni sur tout le territoire.
L’État fédéral plurinational (fédéralisme de la reconnaissance de la diversité) : c’est le cas du Canada, de la Belgique et du Royaume-Uni. Cette forme de gouvernance s’impose afin de réguler les conflits entre groupes nationaux subétatiques et leur reconnaitre ainsi une autonomie (politique ou législative).

La définition juridique de l’État plurinational présuppose l’existence d’un État qui englobe des collectivités qui prétendent appartenir à la définition de la nation, et veulent bénéficier d’autonomie et de compétences stratégiques. À partir d’un pacte constitutionnel ces entités se mettent à égalité avec l’État, ce qui représente souvent le cœur du problème. Ce pacte constitutionnel est composé de règles de droit qui reconnaissent le caractère national de ces entités avec des dispositifs institutionnels distincts suivant les différents États fédéraux plurinationaux. Au-delà du formalisme de la Constitution, l’État institue sa propre logique et certaines manifestations juridiques qui lui sont propres dans son pacte fédéraliste.

En Belgique, le pacte fédéral entre les deux peuples est basé sur le compromis (avec notamment l’exigence de la parité linguistique au conseil des ministres) ; des mécanismes qui font que derrière la constitution, se cache des pactes constitutionnels entre deux entités. Il en va de même pour l’Écosse et le Royaume-Uni ; derrière les lois de la Dévolution existe bel et bien un pacte entre l’Écosse et le Royaume-Uni, qui fait que pour le peuple écossais, les écossais sont dans un rapport d’égalité avec le Royaume-Uni. Devant l’unicité formelle des lois, des logiques de pactes constitutionnels sont en place dans ces États. En Espagne ce pacte a abouti notamment à la reconnaissance de la plurinationalité de l’État.

Mais la mutation entre l’Union d’un État nation et la plurinationalité d’un État fédéral a des limites. Il existe une résilience du formalisme de l’État nation. Dans le cas espagnol, le pouvoir constituant appartient toujours à la nation, comme c’est inscrit dans la Constitution qui n’est pas un pacte mais bien une norme du pouvoir constituant. Cette nuance juridique entraine une tension entre la légalité mononationale, et ce qu’Hugues Dumont appelle la paralégalité plurinationale, qui va contester le droit en vigueur de l’État nation en promouvant une légalité alternative. Cela provoque inévitablement une instabilité entre l’État et ces entités qui tentent de subvertir le droit en vigueur ; en votant les deux lois de septembre sur le référendum et la transition juridique, c’est ce système juridique parallèle que la Catalogne a essayé de mettre en place. Les tensions résident dans le fait qu’il ne faille pas faire primer une légitimité sur l’autre, et la difficulté de ces mécanismes consociatifs rend la structure de l’État fédéral plurinational toujours précaire ; nulle part les structures ne sont stabilisées, et les États fédéraux se cherchent encore. L’Espagne n’en est qu’un des nombreux exemples avec cette opposition frontale depuis plusieurs mois entre légalité de l’État espagnol, sous couvert de la constitution, et paralégalité de la Catalogne, qui, du propre avis du professeur de droit, s’y prend très mal dans cette concurrence entre les deux légalités. Les deux lois de septembre auraient en effet mérité pour Hugues Dumont plus de subtilité.

« Le pacte fédératif en Espagne : Histoire d’un concept impossible ? » Anthony SFEZ, EHEHI – Casa de Velázquez

Anthony Sfez, doctorant en droit constitutionnel à la casa Velázquez spécialisé sur le conflit constitutionnel entre Madrid et la Catalogne, s’interroge sur la manière dont peut naître un système fédéral en cherchant à savoir si la Constitution espagnole, à travers sa mise en place, ne pourrait pas être considérée comme un pacte fédératif.

La Constitution de 1978, comme toutes les Constitutions est un acte d’autodétermination. La question est de savoir qui s’autodétermine : divers sujets préconstituant ou seul sujet ? En l’analysant d’un point de vue juridique, le texte de 1978 n’est pas un pacte fédératif. La souveraineté constituante, c’est-à-dire le pouvoir qui établit la Constitution, est repérable dans le préambule : « Les Cortes approuvent et le peuple espagnol ratifie ». La Constitution est rédigée par les Cortes constituants, élus par le peuple espagnol et représentant de la nation. En comparaison, dans la Constitution australienne les sujets contractants sont nommés par une convention avec les délégués de chaque territoire. Alors qu’en Espagne le texte fut soumis à référendum national et devait obtenir la majorité des votes du peuple espagnol dans son ensemble, le texte australien devait obtenir la majorité des votes de chacun des territoires. Le processus est dans le cas australien de type contractuel et on peut donc parler de pacte constitutionnel. Contrairement à l’Australie qui est issue d’un pacte constituant entre États auparavant indépendants, l’Espagne est constituée en un État depuis plusieurs siècles : or la souveraineté revient à cette entité souveraine qu’est l’État avant d’être « rendue » au peuple pour faire la Constitution. Sans cette souveraineté préalable de l’État aucune constitution ne peut être établie ; l’État et la maîtrise du territoire par une puissance publique précèdent la Constitution.

Certains présupposent que l’absence de pacte constitutionnel espagnol est due à la continuité formelle de la Constitution de 1978 avec le régime franquiste. En réalité elle est due à la persistance de l’État espagnol comme puissance publique. Il y a donc des raisons d’ordre logique et idéologique à transférer cette souveraineté de l’État à un seul peuple, le peuple espagnol, plutôt qu’à organiser un pacte. Une raison d’ordre logique en ce qu’on transfère la souveraineté au sujet qui fut, avant le moment constituant, soumis à l’autorité de l’État non démocratique. Une raison idéologique ensuite, en ce qu’il y a un attachement de la part de ceux qui organisent le processus constituant à la souveraineté du peuple espagnol compris comme une nation.

Au contraire du reste de l’Espagne, la Catalogne défend depuis toujours ce pacte fédératif. Valentí Almirall, fédéraliste catalan père du catalanisme politique, propose dès la fin du XIXe siècle l’idée de « déconstitutionnalisation » pour mettre en œuvre ce pacte : les assemblées constituantes d’un État délégueraient le pouvoir constituant à des États qu’elles auraient elles-mêmes formés au préalable. Ensuite, ces États se réuniraient pour établir une Constitution, qui serait alors un pacte constitutionnel fédératif. Le pacte de 1978 concernant les Statuts d’autonomie reprend un peu cette idée de déconstitutionnalisation. Les compétences des Communautés autonomes ne sont, en effet, pas inscrites dans la Constitution.

Mais peut-on parler de pacte fédératif infra-étatique dans la Constitution espagnole ? Il y a deux procédures d’adoption des statuts d’autonomie dans le cadre de la Constitution de 1978. La première, l’article 143 est une procédure classique dans laquelle les Cortes sont libres d’adopter les Statuts : le territoire propose et l’État dispose. Dans l’article 151, l’adoption du Statut, pour une région qui voudrait l’autonomie, implique un processus de nature contractuelle entre l’État et la région qui s’apparente plus à un pacte qu’à un acte unilatéral. Les parlementaires élus de la circonscription soumettent un projet à une commission mixte, qui l’envoie ensuite devant le peuple de la communauté autonome afin qu’elle consente au projet par référendum. Le statut doit ensuite être ratifié par les Cortes. Les Cortes peuvent-elles cependant ne pas adopter le projet, ruinant ainsi l’idée de pacte ? Selon Anthony Sfez, les Cortes ne peuvent pas ne pas adopter le Statut car il s’agit d’une compétence dite liée (interprétation paralégale selon Hugues Dumont ainsi que pour la doctrine majoritaire en Espagne). Les Statuts selon l’intervenant sont donc bien des pactes (ce que rejettent la doctrine dominante en Espagne). Cependant, l’intervenant admet que ces derniers n’ont pas de valeur à la hauteur d’une loi constitutionnelle et sont limités dans leur contenu par la Constitution. Il s’interroge alors sur le rôle de la justice constitutionnelle : est-ce obligatoirement à un juge constitutionnel d’opérer le contrôle de conformité à la Constitution du contenu du Statut ?

La Constitution espagnole n’est donc pas un pacte fédératif sur le plan juridique. Cela n’empêche pas de soutenir qu’elle reste un pacte politique, sa création ayant été éminemment consensuelle du point de vue des différents territoires.

Face à l’impasse que représente le concept de pacte fédératif en Espagne, Anthony Sfez reprend la réflexion de Carl Schmitt sur les « couches de constitutionnalité » qui pourrait apporter une solution au cas espagnol : dans la Constitution toutes les normes ne se vaudraient pas et la relation contractuelle pourrait se produire dans les couches inférieures de la Constitution, sans pour autant revenir sur la couche supérieure représentant le cœur de la Constitution. Ce compromis garantissant l’unité tout en permettant une souplesse à l’intérieur de l’État pourrait être une solution au problème des minorités nationales dans l’État.

« Fédéralisme, le « café para todos » et la crise de l’État des autonomies en Espagne » Josep PICH I MITJANA, Universitat Pompeu Fabra / Institut Universitari d’Història Jaume Vicens

La thèse de Josep Pich i Mitjana consiste à soutenir que le catalanisme politique n’a jamais été majoritairement indépendantiste mais attaché au fédéralisme. Le mouvement fédéraliste historique espagnol est divisé entre le républicanisme (Francesc Pi i Margall, principal théoricien du fédéralisme) et le catalanisme (Valentí Almirall, père du catalanisme politique). Dès la Ire République émerge véritablement le catalanisme politique, autour d’un projet d’autonomie et la rédaction notamment par l’Unió Catalanista des « Bases de Manresa ». Le catalanisme ne renonce cependant pas au fédéralisme. Le mot change, on parle d’« autonomie » ou de « régionalisme » mais l’idée reste la même. La déclaration du 6 avril 1914 est un discours pour récupérer l’autonomie et les institutions catalanes perdues en 1714, pas un discours indépendantiste. Même les déclarations d’indépendance de 1931 et de 1934 ne sont pas des vraies déclarations d’indépendance, mais des appels à une union fédérale. Ceux qui disent qu’il y a eu en 1931 et 1934 des déclarations d’indépendance catalanes ne savent pas lire selon Josep Pich i Mitjana. Le 14 avril 1931, si Francesc Macià proclame dans un premier temps la « République catalane » avant la proclamation de la IIe République espagnol, les catalanistes acceptent de renoncer à la République catalane pour récupérer leur autonomie et leur gouvernement autonome historique, la Generalitat de Catalunya dans l’État espagnol. Ils s’agissaient d’appels à l’union fédérale, au pacte, pas à l’indépendance. Aussi après la période de dictature et lors de la transition de 1977-78, les deux députés catalans participant à la rédaction de la Constitution parlent de fédération et non d’indépendance.

Le problème, selon Josep Pich i Mitjana, c’est que le reste de l’Espagne a toujours assimilé le fédéralisme au sécessionnisme. Chaque revendication fédérale est considérée comme un appel à la sécession et est réprimée violemment. Le projet autonomiste est donc, à l’époque et encore aujourd’hui, mal perçu par le reste de l’Espagne.

Ainsi, le professeur d’histoire précise qu’avant 2010, le catalanisme politique n’était pas sécessionniste, mais revendiquait plus d’autonomie et le respect de la culture catalane. Pour Josep Pich, la décision du Tribunal Constitutionnel de 2010 concernant le Statut d’autonomie de la région marque la bascule du catalanisme à l’indépendantisme. Le catalanisme politique est historiquement plus fédéraliste qu’indépendantiste.

« L’Histoire de l’intégration européenne n’est pas celle d’une fédération européenne en devenir » Fernando GUIRAO, Universitat Pompeu Fabra

Fernando Guirao, historien titulaire de la chaire Jean Monnet, répond dans le titre de son intervention à ce qu’est pour lui le fédéralisme européen : une chimère. Il fait le constat qu’on ne retrouve pas la doctrine fédéraliste dans les politiques de l’Union Européenne, et aucune ne va dans le sens de la formation d’une fédération européenne.

Dans l’Histoire de l’intégration européenne, la déclaration Schuman de 1950 pour la création de la CECA est le seul texte officiel à faire mention d’une fédération européenne. Lors des négociations Schuman, le terme est effacé et il est question dans le traité d’établissement de la CEE « d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens », sans qu’en soit vraiment précisé le sens. Une formule libre d’interprétation jusqu’en 2016, où le Premier Ministre britannique David Cameron demande la précision du terme en vue du Brexit. La décision finale du Conseil de l’UE ne définit pas les termes « d’union sans cesse plus étroite » mais indique que le Royaume-Uni n’est pas forcé d’en faire partie.

Fernando Guirao précise toutefois qu’à sa création, la Commission était l’institution promouvant l’idée d’une fédération européenne. Elle est forcée par de Gaulle en 1966 de s’en tenir à « informer et non innover », abandonnant ainsi le fédéralisme. Le fédéralisme européen a été une idée attirante mais dans les faits jamais mise en œuvre. Cependant, si la fédération européenne n’existe pas dans les faits, l’UE est juridiquement très proche du fédéralisme, de par l’action contraignante des normes européennes et de la Cour de Justice de l’UE sur les États membres. L’idée « d’union sans cesse plus étroite » peut se retrouver finalement dans les décisions de justice de l’Union. Sur le plan politique en revanche, le mot de fédération reste tabou.

2. La « vie » de la fédération

La deuxième séance du colloque s’intéresse aux réalités économiques, juridiques et politiques du fonctionnement d’un État fédéral.

« Fiscalité et redistribution territoriale en Espagne : le cas de la Catalogne » Elisenda PALUZIE, Universitat de Barcelona

La première présentation est une étude sur la redistribution fiscale territoriale en Espagne se focalisant sur le cas de la Catalogne par Elisenda Paluzie, économiste directrice du centre d’analyses économiques et politiques de l’Université de Barcelone.

Elle propose d’analyser le système fiscal de l’État des autonomies en se concentrant sur la participation de la Catalogne. Cette étude quantitative met en évidence les limites de la redistribution de l’État espagnol, à l’origine des frustrations et des revendications indépendantistes catalanes.

Pour mieux décomposer la balance fiscale de la Catalogne, Elisenda Paluzie compare les méthodes de calcul et les statistiques des différents centres d’analyse. Le calcul de la balance fiscale d’une région est une donnée centrale pour les pays de type fédéral comme l’Espagne. C’est une mesure globale obtenue par la différence entre les impôts générés en Catalogne et les dépenses publiques effectuées dans la région. Le résultat permet d’obtenir le déficit fiscal catalan. Il existe deux méthodes de calcul de la balance fiscale : par flux monétaire (le calcul des dépenses publiques qui se font dans un territoire) et par charge/bénéfice (le calcul des dépenses publiques dont un territoire bénéficie). Le déficit de la Catalogne est toujours plus important avec la méthode du flux monétaire (la méthode charge-bénéfice privilégiée par le gouvernement inclue la TVA tourisme, ce qui réduit le déficit de la Catalogne).

En termes de résultats, l’économiste souligne que la Catalogne contribue en moyenne au court des dernières années à 19,5% aux revenus de l’Administration centrale et de la Sécurité sociale et reçoit 14% des dépenses de l’État. Si on exclue les paiements de la sécurité sociale (qui concentre les dépenses publiques du budget de l’État), la Catalogne contribue à 19,7% et reçoit 11,1%, ce qui est très en dessous de ce qu’elle pèse en termes de population et de PIB (respectivement 16 et 19%). Symboliquement cela signifierait que pour chaque euro payé par la Catalogne au gouvernement central, 44 centimes ne sont pas investis en Catalogne.

La cause de ce déficit jugé inégal réside dans le système de financement régional de 1981, la LOFCA, qui engendre une structure fiscale très centralisée. Ce système est valable pour 15 communautés autonomes (en sont exemptés pour raison historique le Pays Basque et la Navarre qui prélèvent tous les impôts sur leur territoire et contribuent aux dépenses de l’État).

L’impôt est prélevé par le gouvernement central mais les régions participent à l’impôt sur le revenu (50%), la TVA (50%) et la taxation sur l’alcool et le tabac (50%). Mais cet argent ne va pas directement aux régions ; il est redistribué suivant une formule de nivellement qui est basée sur les besoins de dépense, négociés entre les 17 communautés autonomes et l’État, qui pèse 50% sur la table de négociations commune et a souvent le dernier mot. Le résultat de ce système est donc une sur-évaluation. Pensé initialement pour favoriser les régions pauvres il pénalise surtout les centres économiques du pays tel que la Catalogne, 3ème région en termes de contribution mais 10ème région en termes de rétribution. Des régions comme la Cantabrie vont, elles, au contraire bénéficier énormément de ce système. Cette insatisfaction de la redistribution régionale (avec notamment le constat du manque d’investissement de l’État dans les infrastructures en Catalogne) est une des sources de la poussée indépendantiste de ces dernières années.

L’analyse du système fiscal espagnol montre que le modèle espagnol n’est pas un modèle fédéral mais un modèle unitaire décentralisé, et dans le domaine fiscal, il concentre des inégalités entre régions et devient la source de critiques de l’État des autonomies.

« La loyauté fédérale comme principe constitutionnel de base du fonctionnement de l’État fédéral » Javier TAJADURA, Universad del País Vasco

Javier Tajadura, professeur de droit constitutionnel à l’université du Pays Basque, revient sur le fondement idéologique du fédéralisme en Espagne, qui est avant tout une décentralisation du pouvoir. L’État fédéral reste un État constitutionnel, quelque chose de construit qui nécessite une division du pouvoir (selon le modèle de Montesquieu) d’autant plus grande qu’elle est décentralisée. Le fédéralisme symbolise cette idée de répartition du pouvoir pour plus de liberté. Mais cette répartition du pouvoir diffère pour chaque État, il s’agit d’un processus “instrumental” et pas théorique.

Il n’existe pas de modèle de fédération unique mais le chercheur en droit constitutionnel fait ressortir certains des prérequis au bon fonctionnement d’un système fédéraliste : il nécessite en amont une forte culture politique (qui assumerait que le fonctionnement fédéral repose sur une culture du pacte politique et du consensus) ; de savoir à quelles entités le pouvoir est distribué ; quelle répartition des compétences est effectuée (qui doit être écrit dans la Constitution, comme la possibilité de réformer la répartition territoriale du pouvoir sans réformer la Constitution) ; la présence d’un arbitre pour trancher les litiges entre l’État et les régions (en Espagne il est donc vital de maintenir l’autorité du Tribunal constitutionnel pour maintenir son but de maintien de la paix – mais cela ouvre aussi la question de l’élection et de la formation des magistrats de ce tribunal) ; le financement de ce système fédéral et enfin des institutions de négociation.

En Espagne beaucoup attribue l’absence de réel fédéralisme au manque d’un Sénat représentatif des régions, mais le véritablement manquement est plutôt dans l’absence d’organes de coopération intergouvernementales selon Javier Tajadura. Cela s’ajoute aussi au manque de culture politique fédéraliste de l’Espagne et au manque de régulation.

À la suite de la sentence du Tribunal Constitutionnel à l’encontre du nouveau statut d’autonomie de la Catalogne de 2010, la crise catalane découle d’une confrontation entre deux cultures politiques, deux légitimités : il y a conflit de légitimité entre celle du peuple qui s’est exprimé en premier lieu lors du référendum statutaire de 2006 et celle du Tribunal Constitutionnel qui s’estime seul arbitre possible, même après le vote du statut par référendum ; une appréciation post référendaire qui crée la situation politique actuelle.

L’Espagne des autonomies s’apparente donc plus à un modèle de « fédéralisme de la défiance » (Ferran Requejo).

« De l’utilité du fédéralisme : théorie fédérale et État des autonomies » Marc SANJAUME-CALVET, Universitat Pompeu Fabra

L’intervention de Marc Sanjaume vise à questionner, à travers la théorie politique, « l’utilité du fédéralisme » en le rapprochant de l’État des autonomies espagnol.

Le fédéralisme est une idéologie, celle du vivre ensemble dans la diversité aussi bien politique que culturelle. Une promesse simple mais en pratique difficile à mettre en œuvre. Le noyau du fédéralisme est libéral avec l’idée de contrôler le pouvoir dans un sens large. Il recoupe aussi « le meilleur des deux mondes » : de la monarchie avec un président fort, mais aussi de la république avec la tyrannie du peuple et de la majorité. Le fédéralisme recoupe donc en théorie une logique libérale et démocratique équilibrée à niveaux multiples.

Marc Sanjaume reprend la distinction des deux systèmes fédéraux : le fédéralisme « coming together » et le fédéralisme « holding together » (sur le modèle belge ou indien, ou encore espagnol : d’abord l’unité et après la fédération). Dans une certaine mesure le fédéralisme peut aussi servir à l’autoritarisme sous la forme de « putting together », de division du pouvoir pour contrôler plusieurs territoires (URSS).

Mais le fédéralisme pour quoi faire ? Les réformes fédérales sont souvent seulement cette idéologie du vivre ensemble sans réelle proposition théorique. Pour le cas espagnol, l’État a connu en même temps une transition démocratique et une transition de modèle territorial à la fin de la dictature franquiste. Une transition qui résulte donc d’un accord procédural et qui fait que la Constitution n’a pas de réel pouvoir contraignant. L’évolution du pacte pose cependant problème en Espagne comme le souligne Marc Sanjaume, l’identité nationale devient problématique. En face d’une société qui se considère comme multinationale, la Constitution ne se définit pourtant pas comme multinationale.

Certains en Catalogne ont le sentiment d’être passé du « holding together » au « putting together » avec une imposition de l’État central, représentant de la majorité castillane et où l’autonomie finit par devenir un danger. Le fédéralisme devient dans ce cas un fédéralisme inversé, un fédéralisme de contrôle. Malgré cela, Marc Sanjaume conclut sur le constat que la majorité des Espagnols seraient pour plus de centralisation dans le système étatique actuel.

« Dé/centralisation dynamique dans les États fédéraux », Paolo DARDANELLI, University of Kent

Chercheur en politique comparative, spécialiste des questions de fédéralisme et de décentralisation, Paolo Dardanelli présente une vue d’ensemble d’un projet de recherche quantitative et comparative sur les degrés de décentralisation et de centralisation des États fédéraux (une étude comparative entre l’Australie, le Canada, la Suisse, l’Allemagne et la Belgique).

Il fait d’abord la distinction entre décentralisation statique et dynamique (celle à laquelle il s’intéresse). La décentralisation statique désigne la répartition verticale des pouvoirs à un moment donné, permettant de définir l’autonomie qu’ont les unités fédérées vis-à-vis du gouvernement central. La décentralisation dynamique recoupe les changements qui ont lieu dans au moins un domaine de politique publique ou fiscal dans la fédération. 22 domaines de politiques publiques et 5 domaines d’autonomie fiscale sont au préalable répertoriés dans la cadre de l’étude pour mesurer cette décentralisation dynamique.

Plusieurs facteurs sont pris en compte dans l’évaluation du degré de décentralisation statique des États fédéraux : les antécédents (périodes historiques), les tendances (progrès techniques, intégration des marchés…), les chocs économiques (récession) ou sécuritaires (guerre), les orientations (des citoyens, des groupes d’intérêt, des médias..), les acteurs (partis, idéologie, orientation des juges), et enfin les institutions (le nombre d’unités fédérales, les pouvoirs résiduels). Autant de facteurs qui jouent un rôle majeur dans le processus de décentralisation.

L’étude comparative des cinq États fédéraux a permis de confirmer les hypothèses suivantes : la décentralisation dynamique est plus importante dans les fédérations les plus anciennes (Canada mis à part), les orientations collectives jouent un rôle important dans le degré de décentralisation (notamment les groupes d’intérêts). L’étude montre aussi que les facteurs politiques (tendance idéologique à plus de décentralisation pour la gauche et de centralisation pour la droite) jouent un rôle mais de moindre importance que les facteurs structurels. Les traits institutionnels influencent les instruments de la décentralisation mais pas sa direction ou son ampleur. Les États fédéraux tendent aussi dans leur ensemble à plus de centralisation mais ce n’est pas inévitable, ce que montre notamment le cas du Canada. Enfin, le modèle qui semble influencer les autres est le modèle allemand, Paolo Dardanelli note en effet que « les fédérations sont pour la plupart devenues plus allemandes ».

Cette séance sur la « vie » de la fédération a mis en avant la pluralité des formes de systèmes fédéraux tout en montrant, avec le cas de l’Espagne, les limites idéologiques et techniques qui peuvent être propres à chacun.

3. Séparation et sécession, la fin de la fédération ou de l’État fédéral

La dernière séance du colloque propose une réflexion sur la fin de la fédération et comment s’organise et s’encadre, juridiquement et théoriquement, la demande de sécession de l’entité fédérale. Les intervenants proposent une discussion comparative sur le concept de droit de sécession avec pour toile de fond, toujours, la crise sécessionniste catalane.

« Une Constitution peut-elle consacrer et encadrer un droit de demande de sécession ? » Matias EL BERHOUMI, Université Saint-Louis Bruxelles

Matias El Berhoumi porte un regard de constitutionnaliste sur ce thème au centre de l’actualité européenne. Le référendum écossais fut le premier cas qui permettait d’articuler le désir d’indépendance avec l’étalon de l’État de droit. Au Canada, la sécession est incluse dans le droit constitutionnel par un renvoi relatif au cas du Québec du 20 août 1998 où la Cour suprême du Canada forme un raisonnement juridique pour justifier cet encadrement constitutionnel de la sécession. Au contraire, la tentative de sécession unilatérale de la Catalogne en octobre illustre l’enfermement du principe démocratique dans le principe de l’État de droit et la primauté inconditionnelle de la Constitution. Le cas belge est, quant à lui, particulier du fait de la spécificité du nationalisme flamand et du faible soutien populaire à un scénario d’indépendance.

À partir d’une montée en généralité de ces différents cas, l’exposé de Matias El Berhoumi s’inscrit dans la ligne de celui d’Hugues Dumont. Il part de l’idée qu’il existe dans ces États des arrangements institutionnels particuliers qui reconnaissent de manière implicite un statut particulier à des collectivités. Parmi ces arrangements peut se trouver celui du droit à demander la sécession.

1/la sécession est-elle compatible avec le constitutionnalisme ? On peut reconnaître deux principales fonctions à la Constitution : une fonction normative et une fonction intégrative qui renvoie au rôle de la Constitution de rassembler les différents membres d’une société pour former une communauté politique garantissant la cohésion sociale. Certains principes constitutionnels rendent possible le débat démocratique, mais une distinction doit être faite entre des actes et des propos liberticides et la question sécessionniste de remodeler les frontières de l’État, qui ne remet pas forcément en question l’ordre démocratique. Il peut y avoir une constitutionnalisation de la sécession si on s’intéresse à la fonction normative de la Constitution.

Lorsqu’on reconnaît constitutionnellement un droit de demander la sécession, on ne peut plus maintenir dans le droit pénal l’interdiction des actes qui vont dans le sens de la sécession, sauf quand il y a incitation à la violence ou violence. Il y a une intrusion du droit pénal dans ces questions éminents politiques, comme c’est le cas actuellement en Espagne. La deuxième conséquence est de formaliser le consentement entre les deux parties. Un consentement mutuel est possible, on le retrouve dans le cas écossais, avec l’accord d’Édimbourg de 2012, traduit en droit dans une série de lois qui donne un cadre juridique très clair à l’organisation du référendum de 2014. C’est une manière de trancher les controverses entre les deux légitimités sans que l’une l’emporte sur l’autre. Dans ce cas, les principes du constitutionnalisme sont compatibles avec l’idée d’inclure la sécession dans le droit constitutionnel.

2/ Comment un droit de demander la sécession peut-il être institutionnalisé ?

Pour organiser cette discussion, l’idéal théorique serait, selon Matias El Berhoumi, de mettre en place une norme transconstitutionnelle qui dérogerait donc au cadre constitutionnel (ce qui la rend en pratique très problématique). Elle aurait la particularité d’être à la fois une passerelle vers la sécession, un acte déconstituant, et un acte reconstituant qui permettrait de créer ou de recréer l’État fédéral sur de nouvelles bases.

Dans le droit constitutionnel espagnol, on peut tout remettre en cause à partir du moment où cela respecte la procédure de révision de l’article 168. Une porte qui a l’air ouverte à la possibilité de constitutionnaliser la sécession mais qui en pratique, du fait des procédures extrêmement lourdes qu’implique l’article (notamment l’organisation d’un référendum à l’ensemble du territoire), rend quasi impossible l’institutionnalisation de la demande de sécession.

Dans le cas du Canada, le renvoi relatif à la sécession du Québec de 1998, articule ces différentes impasses, et fait prévaloir l’idée d’un consentement entre le Québec et le reste du Canada si une majorité claire de québécois vote sur une question claire ; la révision de la Constitution serait une simple formalité.

3/Quelles modalités d’une reconnaissance constitutionnelle d’un droit de demander la sécession ?

En droit constitutionnel, on ne parle pas d’un droit à la sécession mais d’un droit de demander la sécession : le processus n’est jamais unilatéral et toujours négocié (comme le cas du Québec). La négociation porte sur les modalités et sur ce qui se passe après. La Cour suprême du Canada a aussi une obligation de moyens mais pas une obligation de résultats, la négociation peut ainsi ne pas aboutir à l’indépendance.

La question du consentement est la clé de la question de la légitimité de la sécession. L’instrument privilégié dans le cadre des sécessions reste donc le référendum. C’est la modalité quasi automatique d’un droit de demande de sécession. Le référendum possède une légitimité particulière, celle de l’expression directe des citoyens.

Face à l’instabilité intrinsèque des États fédéraux, le droit constitutionnel doit donc, pour Matias El Berhoumi, inviter les acteurs à privilégier la négociation comme modalité fondamentale.

« Le droit de retrait : critère de distinction entre l’État fédéral et l’organisation internationale ? » Loïc ROBERT, Université Jean Moulin Lyon 3

Loïc Robert s’intéresse au droit de retrait unilatéral d’un État membre de l’Union européenne (article 50 du traité de l’Union), dont le cas inédit du Brexit permet de prendre en compte la pratique. Il est admis que ce droit distingue l’État fédéral de la confédération par le prisme de la souveraineté.

Le retrait de l’UE est discrétionnaire et unilatéral : l’État doit notifier son intention de se retirer auprès du Conseil européen et ensuite trouver un accord pour négocier les conditions du retrait. En l’absence de cet accord, les traités cessent d’être applicables. L’existence d’un tel droit signifie que cette entité est une confédération et l’éloigne théoriquement du modèle fédéral, la Constitution fédérale ne comportant pas de clause permettant la sécession unilatérale. Toutefois le droit de retrait unilatéral n’est pas toujours reconnu dans une confédération.

Des exemples viennent donc perturber cette approche classique qui réduit le débat sur la nature de l’Union à la seule question de la souveraineté. Loïc Robert émet l’hypothèse de recherche que la reconnaissance d’un droit de retrait unilatéral ne remet pas en cause la dimension fédérale de l’UE. Le cas du Brexit permet ici de confronter la théorie à la pratique.

Le projet européen est un projet global, les clauses d’opting out insérées dans les traités ratifiés par tous les membres de l’UE ne permettent pas de retrait partiel unilatéral de l’Union. Le traité empêche qu’un État puisse par lui-même se retirer d’une partie seulement du droit communautaire. Le droit de retrait est contrôlé par la Cour de justice de l’Union européenne : le fait que le juge fédéral de la Cour de justice puisse se prononcer sur ce droit de retrait vient conforter la nature fédérative de l’Union. De plus, le recours à une consultation populaire s’impose pour toute décision de retrait : c’est une union d’État mais aussi une union des peuples, caractéristique principale du fédéralisme. Aussi, l’homogénéité politique indispensable à la fédération se retrouve dans le fonctionnement communautaire de l’UE : elle ne force pas à faire cohabiter un État sécessionniste et montre en même temps qu’elle est une vraie communauté politique unie dans laquelle doivent s’épanouir les identités nationales.

La pratique du Brexit vient confirmer la thèse que ce critère de distinction de l’organisation internationale qu’est le droit de retrait ne fait finalement que renforcer la nature fédéraliste implicite de l’Union européenne. En effet, on ne peut que constater la parfaite unité des 27 États membres dans le cadre des négociations avec le Royaume-Uni. Ils se sont accordés sur des décisions communes et la sécession britannique ne suscite pas une véritable inquiétude sur la pérennité du projet européen. Elle marque paradoxalement une forme de retour en grâce d’une volonté d’approfondissement de l’UE (depuis l’échec du traité constitutionnel en 2005) avec l’idée de mettre en place un QG européen pour fédérer les forces armées des États membres, ou encore l’idée d’un fédéralisme transnational (faire élire des députés sur des listes communes à l’ensemble des 27 États) : autant d’actions qui renforceraient la nature fédérative de l’Union. Le Brexit donne finalement l’occasion d’approfondir une collaboration jusqu’à présent bloquée.

Cette étude de cas montre que finalement le droit de retrait est un critère ambigu de la distinction entre État fédéral et confédération, dans le sens où sa mise en place dans le cadre du Brexit n’a fait que renforcer la dimension fédérative de l’Union européenne. Au lieu de confirmer le caractère confédératif de l’UE, l’article 50 du Traité européen sur le droit de retrait montre qu’elle s’inscrit dans les faits dans un processus plus fédéral.

Le Brexit n’est finalement pas le défi principal auquel est confronté l’UE : l’arrivée des nationalistes à la tête des démocraties libérales entraîne un maintien dans l’Union de membres qui n’en partagent plus les valeurs. En se retirant, le Royaume-Uni laisse une fédération avec un projet politique défini, en restant dans l’UE mais en en contestant les valeurs, les démocraties libérales risquent de saper ce qui fait de l’Union une véritable fédération. C’est pourquoi, nombreux sont ceux qui, aujourd’hui, plaident pour la mise en place d’une clause d’éviction pour les États qui représenteraient un “danger” pour l’Union.

« Quand une sécession est légitime (d’un point de vue démocratique) » Josep Lluís MARTÍ, Universitat Pompeu Fabra

Dans le cadre de ses travaux en philosophie du droit, Josep Lluís Martí s’intéresse depuis deux ans à la question de la sécession qu’il intègre dans ses recherches sur la théorie de la démocratie.

Sa réflexion s’articule autour d’une distinction entre la légalité, la « justesse » et la légitimité du principe de sécession, une décision politique pouvant être légale mais illégitime et injuste. Selon lui, le processus de sécession devrait être légalement régulé, et une Constitution ne devrait jamais exclure la possibilité de sécession d’une de ses entités. Il faut toutefois prendre en compte les différentes typologies d’organisation des États (fédération, confédération, État unitaire…) et remarquer que la sécession reste un problème clivant dans bien des pays.

Dans le cas espagnol, il n’existe pas de droit à la sécession, qui reste incompatible avec la norme suprême de la Constitution. Mais pour Josep Lluís Martí, une Constitution peut aussi être amendée. Il rappelle que si les actes sécessionnistes du parlement catalan ont été jugé illégaux du point de vue de la juridiction espagnol, ils s’inscrivaient, pour un système juridique catalan parallèle, dans la légalité.

Ces processus illégaux peuvent-ils être cependant considérés comme justes et légitimes ? Plusieurs théories sécessionnistes définissent une sécession « juste » au-delà de sa dimension légale. La théorie de la sécession remède (Buchanan) définit le droit à la sécession unilatérale comme un remède de dernier recours contre des injustices récurrentes, comme un droit de réparation. Les théories nationalistes (Kymlicka) considèrent le droit à la sécession justifié à partir du moment où une nation existe et le sollicite. Les théories plébiscitaires estiment qu’une volonté démocratique de sécession d’un groupe au sein d’un État suffit pour prétendre à un droit de sécession.

La question théorique se pose ensuite du décisionnaire : qui peut prendre la décision d’autoriser la sécession ? C’est ce que Josep Lluís Martí qualifie de problème du « demos », qui est central dans la crise constitutionnelle actuelle entre l’État espagnol et la Catalogne. Quel peuple (demos) doit se prononcer ? Quel demos est compétent face à ce problème ? Selon la Constitution, c’est le peuple espagnol qui est compétent mais certains arguent que c’est le peuple catalan qui devrait être souverain dans ce contexte. Il n’existe pas, selon le professeur de philosophie du droit, de manière plus légitime qu’une autre de déterminer le demos compétent, apte à voter dans un référendum. Seulement les Catalans ? Qui sont les Catalans ? Tous les espagnols…? Que faire des minorités au sein de la Catalogne, la « Tabarnia », Vall d’Aran, qui réclament plus ou moins sérieusement leur propre référendum ? Se pose aussi la question de l’Union européenne, les citoyens européens pourraient être aussi légitimes à voter car la sécession aurait des effets sur la communauté européenne, il faudrait en effet renégocier les traités en cas d’indépendance.

Différentes conceptions tentent de répondre à ce problème de détermination du demos : d’après le principe « all affected » (Habermas), toutes les personnes affectées par la décision devraient avoir le droit de procéder au vote. Le principe « all subjected » est moins extrême et suppose que comme la législation s’adresse à des personnes en particulier, ceux qui sont sujets de cette loi devraient être ceux qui votent. Mais difficile de se référer à une loi qui n’existe pas encore….

Enfin il est difficile à l’heure actuelle d’entrevoir une sortie de crise de la situation en Catalogne. Josep Lluís Martí fait part de trois cas hypothétiques de « sortie de crise ». Le cas idéal serait bien sur un arrangement unanime entre les deux parties ; le « second meilleur scénario », qu’une large majorité se dessine d’un des deux côtés ; et enfin, dans un cas moins idéal de désaccord constant, il faudrait choisir la « moins néfaste » des solutions entre ces deux demos qui s’entrechoquent. Le moins pire serait pour lui de laisser partir les Catalans que de les forcer à rester. « Si ces personnes ne croient plus en la démocratie en Espagne, ce serait la moins pire des solutions, mais un choix tragique. »

L’obligation qui incombe aux deux parties reste celle de maintenir le dialogue et d’essayer de construire un nouveau consensus à travers une délibération multilatérale. L’argument K.O n’existe pas, il faut donc trouver la solution qui soit la plus négociable.

Une des solutions qui ressort suite à l’intervention de Josep Lluís Martí serait celle d’essayer de faire converger ces deux demos : il ne s’agit pas de demander, dans un référendum national, si le peuple espagnol veut que les Catalans deviennent indépendants, mais plutôt s’il accepte que les Catalans aient ce qu’ils veulent depuis le début, un référendum concerté. Il serait aussi le moyen d’obtenir des données fiables à l’échelle nationale pour comprendre l’impasse juridico-politique actuelle. Le référendum doit donc être le point de départ et non le point d’arrivée, mais l’histoire des sécessions a aussi montré que le problème du demos ne trouvait pas toujours de solution…

[1] Depuis « Le débat catalan », nous remercions chaleureusement Emma de Pierrepont pour nous avoir permis de publier ce compte rendu de colloque sur notre blog.