Compte rendu du colloque international célébré à l’université Pompeu Fabra de Barcelone, le 12 et 13 avril 2018

par Emma DE PIERREPONT[1]

Étudiante en Sciences Politiques / Relations internationales

INTEGRATION, FEDERALISME, SECESSIONNISME : ANALYSE COMPAREE DES DYNAMIQUES TERRITORIALES DANS L’UNION


 

Ce colloque, coordonné par Éric Carpano (Université Jean Moulin Lyon 3 / Chaire Jean Monnet), Anthony SFEZ (EHEHI – Casa de Velázquez) et Marc SANJAUME-CALVET (Universitat Pompeu Fabra) et organisé par l’École des hautes études hispaniques et ibériques (Casa de Velázquez, Madrid), l’Université Jean Moulin Lyon 3, le Centre d’études européennes (CEE, Lyon), et l’Universitat Pompeu Fabra / Institut d’Història Jaume Vicens i Vives propose une approche pluridisciplinaire et comparatiste du fédéralisme, enjeu de la politique européenne et de l’actualité politique espagnole. La réflexion des différents chercheurs en droit, en histoire, en économie et en science politique, s’articule autour de trois mouvements. Il est d’abord question de la naissance du fédéralisme et des différentes formes que peut prendre l’émergence d’un ordre constitutionnel fédéral ; vient ensuite la question de la « vie » de la fédération, ou comment s’organise juridiquement, politique et économiquement les différents systèmes fédéraux européens. Enfin, la troisième séance d’interventions clôture le colloque sur une réflexion autour du sécessionnisme et de la fin de l’État fédéral.

Comment apparait le fédéralisme, comment fonctionne-t-il, comment assurer cette union des citoyens ? Ces questions s’intègrent à d’autres débats déjà organisés par la Casa de Velázquez, sur la crise démocratique et la crise de l’identité en Europe, mais aussi les conséquences du Brexit. Cette réflexion s’ouvre à toutes les sciences sociales aptes à s’en saisir et il est intéressant de voir, sur la question de la sécession notamment, comment le droit peut intervenir.

Plus généralement aborder le thème du fédéralisme questionne, dans une approche de la théorie de la démocratique, notre vivre ensemble et notre pluralité. Ce colloque est aussi l’occasion de réfléchir sur un enjeu d’actualité, au moment de la crise sécessionniste entre la Catalogne et le reste de l’Espagne. Le cas espagnol représente le fil rouge de cette réflexion pluridisciplinaire sur le fédéralisme en Europe.

1. Le processus de formation des fédérations et des États fédéraux : comment émerge un ordre constitutionnel fédéral ?

« Comment un État (quasi-) fédéral mononational peut-il devenir plurinational ? » Hugues DUMONT, Université Saint-Louis Bruxelles

La première partie du colloque sur la naissance du fédéralisme s’ouvre sur la présentation d’Hugues Dumont, professeur de droit à l’université de Saint-Louis de Bruxelles. Selon lui, le thème du fédéralisme est trop souvent phagocyté par la vision du fédéralisme étatsunien, alors que depuis une reconfiguration des federalism studies, il peut être fait plusieurs distinctions et comparaisons entre les différents systèmes fédéraux et leur création.

  • L’État fédéral mononational (fédéralisme par agrégation) rejoint la théorie des pères fondateurs de l’idée fédérale aux USA, vue comme une entreprise de nation building. Un État fédéral est traditionnellement mono national, avec l’idée d’un État titulaire de la souveraineté d’une nation. Cette relation de congruence entre État et nation s’exprime dans la théorie classique de l’État nation qui postule l’unicité de cette même nation. L’arrêt du 4 octobre du Tribunal constitutionnel espagnol sur la loi de transition juridique catalane est la confirmation classique de l’unicité de l’État espagnol ; la souveraineté de la nation appartient au peuple espagnol, uni sur tout le territoire.
  • L’État fédéral plurinational (fédéralisme de la reconnaissance de la diversité) : c’est le cas du Canada, de la Belgique et du Royaume-Uni. Cette forme de gouvernance s’impose afin de réguler les conflits entre groupes nationaux subétatiques et leur reconnaitre ainsi une autonomie (politique ou législative).

La définition juridique de l’État plurinational présuppose l’existence d’un État qui englobe des collectivités qui prétendent appartenir à la définition de la nation, et veulent bénéficier d’autonomie et de compétences stratégiques. À partir d’un pacte constitutionnel ces entités se mettent à égalité avec l’État, ce qui représente souvent le cœur du problème. Ce pacte constitutionnel est composé de règles de droit qui reconnaissent le caractère national de ces entités avec des dispositifs institutionnels distincts suivant les différents États fédéraux plurinationaux. Au-delà du formalisme de la Constitution, l’État institue sa propre logique et certaines manifestations juridiques qui lui sont propres dans son pacte fédéraliste.

En Belgique, le pacte fédéral entre les deux peuples est basé sur le compromis (avec notamment l’exigence de la parité linguistique au conseil des ministres) ; des mécanismes qui font que derrière la constitution, se cache des pactes constitutionnels entre deux entités. Il en va de même pour l’Écosse et le Royaume-Uni ; derrière les lois de la Dévolution existe bel et bien un pacte entre l’Écosse et le Royaume-Uni, qui fait que pour le peuple écossais, les écossais sont dans un rapport d’égalité avec le Royaume-Uni. Devant l’unicité formelle des lois, des logiques de pactes constitutionnels sont en place dans ces États. En Espagne ce pacte a abouti notamment à la reconnaissance de la plurinationalité de l’État.

Mais la mutation entre l’Union d’un État nation et la plurinationalité d’un État fédéral a des limites. Il existe une résilience du formalisme de l’État nation. Dans le cas espagnol, le pouvoir constituant appartient toujours à la nation, comme c’est inscrit dans la Constitution qui n’est pas un pacte mais bien une norme du pouvoir constituant. Cette nuance juridique entraine une tension entre la légalité mononationale, et ce qu’Hugues Dumont appelle la paralégalité plurinationale, qui va contester le droit en vigueur de l’État nation en promouvant une légalité alternative. Cela provoque inévitablement une instabilité entre l’État et ces entités qui tentent de subvertir le droit en vigueur ; en votant les deux lois de septembre sur le référendum et la transition juridique, c’est ce système juridique parallèle que la Catalogne a essayé de mettre en place. Les tensions résident dans le fait qu’il ne faille pas faire primer une légitimité sur l’autre, et la difficulté de ces mécanismes consociatifs rend la structure de l’État fédéral plurinational toujours précaire ; nulle part les structures ne sont stabilisées, et les États fédéraux se cherchent encore. L’Espagne n’en est qu’un des nombreux exemples avec cette opposition frontale depuis plusieurs mois entre légalité de l’État espagnol, sous couvert de la constitution, et paralégalité de la Catalogne, qui, du propre avis du professeur de droit, s’y prend très mal dans cette concurrence entre les deux légalités. Les deux lois de septembre auraient en effet mérité pour Hugues Dumont plus de subtilité.

« Le pacte fédératif en Espagne : Histoire d’un concept impossible ? » Anthony SFEZ, EHEHI – Casa de Velázquez

Anthony Sfez, doctorant en droit constitutionnel à la casa Velázquez spécialisé sur le conflit constitutionnel entre Madrid et la Catalogne, s’interroge sur la manière dont peut naître un système fédéral en cherchant à savoir si la Constitution espagnole, à travers sa mise en place, ne pourrait pas être considérée comme un pacte fédératif.

La Constitution de 1978, comme toutes les Constitutions est un acte d’autodétermination. La question est de savoir qui s’autodétermine : divers sujets préconstituant ou seul sujet ? En l’analysant d’un point de vue juridique, le texte de 1978 n’est pas un pacte fédératif. La souveraineté constituante, c’est-à-dire le pouvoir qui établit la Constitution, est repérable dans le préambule : « Les Cortes approuvent et le peuple espagnol ratifie ». La Constitution est rédigée par les Cortes constituants, élus par le peuple espagnol et représentant de la nation. En comparaison, dans la Constitution australienne les sujets contractants sont nommés par une convention avec les délégués de chaque territoire. Alors qu’en Espagne le texte fut soumis à référendum national et devait obtenir la majorité des votes du peuple espagnol dans son ensemble, le texte australien devait obtenir la majorité des votes de chacun des territoires. Le processus est dans le cas australien de type contractuel et on peut donc parler de pacte constitutionnel. Contrairement à l’Australie qui est issue d’un pacte constituant entre États auparavant indépendants, l’Espagne est constituée en un État depuis plusieurs siècles : or la souveraineté revient à cette entité souveraine qu’est l’État avant d’être « rendue » au peuple pour faire la Constitution. Sans cette souveraineté préalable de l’État aucune constitution ne peut être établie ; l’État et la maîtrise du territoire par une puissance publique précèdent la Constitution.

Certains présupposent que l’absence de pacte constitutionnel espagnol est due à la continuité formelle de la Constitution de 1978 avec le régime franquiste. En réalité elle est due à la persistance de l’État espagnol comme puissance publique. Il y a donc des raisons d’ordre logique et idéologique à transférer cette souveraineté de l’État à un seul peuple, le peuple espagnol, plutôt qu’à organiser un pacte. Une raison d’ordre logique en ce qu’on transfère la souveraineté au sujet qui fut, avant le moment constituant, soumis à l’autorité de l’État non démocratique. Une raison idéologique ensuite, en ce qu’il y a un attachement de la part de ceux qui organisent le processus constituant à la souveraineté du peuple espagnol compris comme une nation.

Au contraire du reste de l’Espagne, la Catalogne défend depuis toujours ce pacte fédératif. Valentí Almirall, fédéraliste catalan père du catalanisme politique, propose dès la fin du XIXe siècle l’idée de « déconstitutionnalisation » pour mettre en œuvre ce pacte : les assemblées constituantes d’un État délégueraient le pouvoir constituant à des États qu’elles auraient elles-mêmes formés au préalable. Ensuite, ces États se réuniraient pour établir une Constitution, qui serait alors un pacte constitutionnel fédératif. Le pacte de 1978 concernant les Statuts d’autonomie reprend un peu cette idée de déconstitutionnalisation. Les compétences des Communautés autonomes ne sont, en effet, pas inscrites dans la Constitution.

Mais peut-on parler de pacte fédératif infra-étatique dans la Constitution espagnole ? Il y a deux procédures d’adoption des statuts d’autonomie dans le cadre de la Constitution de 1978. La première, l’article 143 est une procédure classique dans laquelle les Cortes sont libres d’adopter les Statuts : le territoire propose et l’État dispose. Dans l’article 151, l’adoption du Statut, pour une région qui voudrait l’autonomie, implique un processus de nature contractuelle entre l’État et la région qui s’apparente plus à un pacte qu’à un acte unilatéral. Les parlementaires élus de la circonscription soumettent un projet à une commission mixte, qui l’envoie ensuite devant le peuple de la communauté autonome afin qu’elle consente au projet par référendum. Le statut doit ensuite être ratifié par les Cortes. Les Cortes peuvent-elles cependant ne pas adopter le projet, ruinant ainsi l’idée de pacte ? Selon Anthony Sfez, les Cortes ne peuvent pas ne pas adopter le Statut car il s’agit d’une compétence dite liée (interprétation paralégale selon Hugues Dumont ainsi que pour la doctrine majoritaire en Espagne). Les Statuts selon l’intervenant sont donc bien des pactes (ce que rejettent la doctrine dominante en Espagne). Cependant, l’intervenant admet que ces derniers n’ont pas de valeur à la hauteur d’une loi constitutionnelle et sont limités dans leur contenu par la Constitution. Il s’interroge alors sur le rôle de la justice constitutionnelle : est-ce obligatoirement à un juge constitutionnel d’opérer le contrôle de conformité à la Constitution du contenu du Statut ?

La Constitution espagnole n’est donc pas un pacte fédératif sur le plan juridique. Cela n’empêche pas de soutenir qu’elle reste un pacte politique, sa création ayant été éminemment consensuelle du point de vue des différents territoires.

Face à l’impasse que représente le concept de pacte fédératif en Espagne, Anthony Sfez reprend la réflexion de Carl Schmitt sur les « couches de constitutionnalité » qui pourrait apporter une solution au cas espagnol : dans la Constitution toutes les normes ne se vaudraient pas et la relation contractuelle pourrait se produire dans les couches inférieures de la Constitution, sans pour autant revenir sur la couche supérieure représentant le cœur de la Constitution. Ce compromis garantissant l’unité tout en permettant une souplesse à l’intérieur de l’État pourrait être une solution au problème des minorités nationales dans l’État.

 « Fédéralisme, le « café para todos » et la crise de l’État des autonomies en Espagne » Josep PICH I MITJANA, Universitat Pompeu Fabra / Institut Universitari d’Història Jaume Vicens

La thèse de Josep Pich i Mitjana consiste à soutenir que le catalanisme politique n’a jamais été majoritairement indépendantiste mais attaché au fédéralisme. Le mouvement fédéraliste historique espagnol est divisé entre le républicanisme (Francesc Pi i Margall, principal théoricien du fédéralisme) et le catalanisme (Valentí Almirall, père du catalanisme politique). Dès la Ire République émerge véritablement le catalanisme politique, autour d’un projet d’autonomie et la rédaction notamment par l’Unió Catalanista des « Bases de Manresa ». Le catalanisme ne renonce cependant pas au fédéralisme. Le mot change, on parle d’« autonomie » ou de « régionalisme » mais l’idée reste la même. La déclaration du 6 avril 1914 est un discours pour récupérer l’autonomie et les institutions catalanes perdues en 1714, pas un discours indépendantiste.  Même les déclarations d’indépendance de 1931 et de 1934 ne sont pas des vraies déclarations d’indépendance, mais des appels à une union fédérale. Ceux qui disent qu’il y a eu en 1931 et 1934 des déclarations d’indépendance catalanes ne savent pas lire selon Josep Pich i Mitjana. Le 14 avril 1931, si Francesc Macià proclame dans un premier temps la « République catalane » avant la proclamation de la IIe République espagnol, les catalanistes acceptent de renoncer à la République catalane pour récupérer leur autonomie et leur gouvernement autonome historique, la Generalitat de Catalunya dans l’État espagnol.  Ils s’agissaient d’appels à l’union fédérale, au pacte, pas à l’indépendance. Aussi après la période de dictature et lors de la transition de 1977-78, les deux députés catalans participant à la rédaction de la Constitution parlent de fédération et non d’indépendance.

Le problème, selon Josep Pich i Mitjana, c’est que le reste de l’Espagne a toujours assimilé le fédéralisme au sécessionnisme. Chaque revendication fédérale est considérée comme un appel à la sécession et est réprimée violemment. Le projet autonomiste est donc, à l’époque et encore aujourd’hui, mal perçu par le reste de l’Espagne.

Ainsi, le professeur d’histoire précise qu’avant 2010, le catalanisme politique n’était pas sécessionniste, mais revendiquait plus d’autonomie et le respect de la culture catalane. Pour Josep Pich, la décision du Tribunal Constitutionnel de 2010 concernant le Statut d’autonomie de la région marque la bascule du catalanisme à l’indépendantisme. Le catalanisme politique est historiquement plus fédéraliste qu’indépendantiste.

 « L’Histoire de l’intégration européenne n’est pas celle d’une fédération européenne en devenir »  Fernando GUIRAO, Universitat Pompeu Fabra

Fernando Guirao, historien titulaire de la chaire Jean Monnet, répond dans le titre de son intervention à ce qu’est pour lui le fédéralisme européen : une chimère. Il fait le constat qu’on ne retrouve pas la doctrine fédéraliste dans les politiques de l’Union Européenne, et aucune ne va dans le sens de la formation d’une fédération européenne.

Dans l’Histoire de l’intégration européenne, la déclaration Schuman de 1950 pour la création de la CECA est le seul texte officiel à faire mention d’une fédération européenne. Lors des négociations Schuman, le terme est effacé et il est question dans le traité d’établissement de la CEE « d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens », sans qu’en soit vraiment précisé le sens. Une formule libre d’interprétation jusqu’en 2016, où le Premier Ministre britannique David Cameron demande la précision du terme en vue du Brexit. La décision finale du Conseil de l’UE ne définit pas les termes « d’union sans cesse plus étroite » mais indique que le Royaume-Uni n’est pas forcé d’en faire partie.

 Fernando Guirao précise toutefois qu’à sa création, la Commission était l’institution promouvant l’idée d’une fédération européenne. Elle est forcée par de Gaulle en 1966 de s’en tenir à « informer et non innover », abandonnant ainsi le fédéralisme. Le fédéralisme européen a été une idée attirante mais dans les faits jamais mise en œuvre. Cependant, si la fédération européenne n’existe pas dans les faits, l’UE est juridiquement très proche du fédéralisme, de par l’action contraignante des normes européennes et de la Cour de Justice de l’UE sur les États membres. L’idée « d’union sans cesse plus étroite » peut se retrouver finalement dans les décisions de justice de l’Union. Sur le plan politique en revanche, le mot de fédération reste tabou.

2. La « vie » de la fédération

La deuxième séance du colloque s’intéresse aux réalités économiques, juridiques et politiques du fonctionnement d’un État fédéral.

« Fiscalité et redistribution territoriale en Espagne : le cas de la Catalogne » Elisenda PALUZIE, Universitat de Barcelona

La première présentation est une étude sur la redistribution fiscale territoriale en Espagne se focalisant sur le cas de la Catalogne par Elisenda Paluzie, économiste directrice du centre d’analyses économiques et politiques de l’Université de Barcelone.

Elle propose d’analyser le système fiscal de l’État des autonomies en se concentrant sur la participation de la Catalogne. Cette étude quantitative met en évidence les limites de la redistribution de l’État espagnol, à l’origine des frustrations et des revendications indépendantistes catalanes.

Pour mieux décomposer la balance fiscale de la Catalogne, Elisenda Paluzie  compare les méthodes de calcul et les statistiques des différents centres d’analyse. Le calcul de la balance fiscale d’une région est une donnée centrale pour les pays de type fédéral comme l’Espagne. C’est une mesure globale obtenue par la différence entre les impôts générés en Catalogne et les dépenses publiques effectuées dans la région. Le résultat permet d’obtenir le déficit fiscal catalan. Il existe deux méthodes de calcul de la balance fiscale : par flux monétaire (le calcul des dépenses publiques qui se font dans un territoire) et par charge/bénéfice (le calcul des dépenses publiques dont un territoire bénéficie). Le déficit de la Catalogne est toujours plus important avec la méthode du flux monétaire (la méthode charge-bénéfice privilégiée par le gouvernement inclue la TVA tourisme, ce qui réduit le déficit de la Catalogne).

En termes de résultats, l’économiste souligne que la Catalogne contribue en moyenne au court des dernières années à 19,5% aux revenus de l’Administration centrale et de la Sécurité sociale et reçoit 14% des dépenses de l’État. Si on exclue les paiements de la sécurité sociale (qui concentre les dépenses publiques du budget de l’État), la Catalogne contribue à 19,7% et reçoit 11,1%, ce qui est très en dessous de ce qu’elle pèse en termes de population et de PIB (respectivement 16 et 19%). Symboliquement cela signifierait que pour chaque euro payé par la Catalogne au gouvernement central, 44 centimes ne sont pas investis en Catalogne.

La cause de ce déficit jugé inégal réside dans le système de financement régional de 1981, la LOFCA, qui engendre une structure fiscale très centralisée. Ce système est valable pour 15 communautés autonomes (en sont exemptés pour raison historique le Pays Basque et la Navarre qui prélèvent tous les impôts sur leur territoire et contribuent aux dépenses de l’État).

L’impôt est prélevé par le gouvernement central mais les régions participent à l’impôt sur le revenu (50%), la TVA (50%) et la taxation sur l’alcool et le tabac (50%). Mais cet argent ne va pas directement aux régions ; il est redistribué suivant une formule de nivellement qui est basée sur les besoins de dépense, négociés entre les 17 communautés autonomes et l’État, qui pèse 50% sur la table de négociations commune et a souvent le dernier mot. Le résultat de ce système est donc une sur-évaluation. Pensé  initialement pour favoriser les régions pauvres il pénalise surtout les centres économiques du pays tel que la Catalogne, 3ème région en termes de contribution mais 10ème région en termes de rétribution. Des régions comme la Cantabrie vont, elles, au contraire bénéficier énormément de ce système. Cette insatisfaction de la redistribution régionale (avec notamment le constat du manque d’investissement de l’État dans les infrastructures en Catalogne)  est une des sources de la poussée indépendantiste de ces dernières années.

L’analyse du système fiscal espagnol montre que le modèle espagnol n’est pas un modèle fédéral mais un modèle unitaire décentralisé, et dans le domaine fiscal,  il concentre des inégalités entre régions et devient la source de critiques de l’État des autonomies.

« La loyauté fédérale comme principe constitutionnel de base du fonctionnement de l’État fédéral » Javier TAJADURA, Universad del País Vasco

Javier Tajadura, professeur de droit constitutionnel à l’université du Pays Basque, revient sur le fondement idéologique du fédéralisme en Espagne, qui est avant tout une décentralisation du pouvoir. L’État fédéral reste un État constitutionnel, quelque chose de construit qui nécessite une division du pouvoir (selon le modèle de Montesquieu) d’autant plus grande qu’elle est décentralisée. Le fédéralisme symbolise cette idée de répartition du pouvoir pour plus de liberté. Mais cette répartition du pouvoir diffère pour chaque État, il s’agit d’un processus « instrumental » et pas théorique.

Il n’existe pas de modèle de fédération unique mais le chercheur en droit constitutionnel fait ressortir certains des prérequis au bon fonctionnement d’un système fédéraliste : il nécessite en amont une forte culture politique (qui assumerait que le fonctionnement fédéral repose sur une culture du pacte politique et du consensus) ; de savoir à quelles entités le pouvoir est distribué ; quelle répartition des compétences est effectuée (qui doit être écrit dans la Constitution, comme la possibilité de réformer la répartition territoriale du pouvoir sans réformer la Constitution) ; la présence d’un arbitre pour trancher les litiges entre l’État et les régions (en Espagne il est donc vital de maintenir l’autorité du Tribunal constitutionnel pour maintenir son but de maintien de la paix – mais cela ouvre aussi la question de l’élection et de la formation des magistrats de ce tribunal) ; le financement de ce système fédéral et enfin des institutions de négociation.

En Espagne beaucoup attribue l’absence de réel fédéralisme au manque d’un Sénat représentatif des régions, mais le véritablement manquement est plutôt dans l’absence d’organes de coopération intergouvernementales selon Javier Tajadura. Cela s’ajoute aussi au manque de culture politique fédéraliste de l’Espagne et au manque de régulation.

À la suite de la sentence du Tribunal Constitutionnel à l’encontre du nouveau statut d’autonomie de la Catalogne de 2010, la crise catalane découle d’une  confrontation entre deux cultures politiques, deux légitimités  :  il y a conflit de légitimité entre celle du peuple qui s’est exprimé en premier lieu lors du référendum statutaire de 2006 et celle du Tribunal Constitutionnel qui s’estime seul arbitre possible, même après le vote du statut par référendum ; une appréciation post référendaire qui crée la situation politique actuelle.

L’Espagne des autonomies s’apparente donc plus à un modèle de « fédéralisme de la défiance » (Ferran Requejo).

« De l’utilité du fédéralisme : théorie fédérale et État des autonomies » Marc SANJAUME-CALVET, Universitat Pompeu Fabra

L’intervention de Marc Sanjaume vise à questionner, à travers la théorie politique, « l’utilité du fédéralisme » en le rapprochant de l’État des autonomies espagnol.

Le fédéralisme est une idéologie, celle du vivre ensemble dans la diversité aussi bien politique que culturelle. Une promesse simple mais en pratique difficile à mettre en œuvre. Le noyau du fédéralisme est libéral avec l’idée de contrôler le pouvoir dans un sens large. Il recoupe aussi « le meilleur des deux mondes » : de la monarchie avec un président fort, mais aussi de la république avec la tyrannie du peuple et de la majorité. Le fédéralisme recoupe donc en théorie une logique libérale et démocratique équilibrée à niveaux multiples.

Marc Sanjaume reprend la distinction des deux systèmes fédéraux : le fédéralisme « coming together » et le fédéralisme « holding together » (sur le modèle belge ou indien, ou encore espagnol : d’abord l’unité et après la fédération). Dans une certaine mesure le fédéralisme peut aussi servir à l’autoritarisme sous la forme de « putting together », de division du pouvoir pour contrôler plusieurs territoires (URSS).

Mais le fédéralisme pour quoi faire ? Les réformes fédérales sont souvent seulement cette idéologie du vivre ensemble sans réelle proposition théorique. Pour le cas espagnol, l’État a connu en même temps une transition démocratique et une transition de modèle territorial à la fin de la dictature franquiste. Une transition qui résulte donc d’un accord procédural et qui fait que la Constitution n’a pas de réel pouvoir contraignant. L’évolution du pacte pose cependant problème en Espagne comme le souligne Marc Sanjaume, l’identité nationale devient problématique. En face d’une société qui se considère comme multinationale, la Constitution ne se définit pourtant pas comme multinationale.

Certains en Catalogne ont le sentiment d’être passé du « holding together » au « putting together » avec une imposition de l’État central, représentant de la majorité castillane et où l’autonomie finit par devenir un danger. Le fédéralisme devient dans ce cas un fédéralisme inversé, un fédéralisme de contrôle. Malgré cela, Marc Sanjaume conclut sur le constat que la majorité des Espagnols seraient pour plus de centralisation dans le système étatique actuel.

« Dé/centralisation dynamique dans les États fédéraux », Paolo DARDANELLI, University of Kent

Chercheur en politique comparative, spécialiste des questions de fédéralisme et de décentralisation, Paolo Dardanelli présente une vue d’ensemble d’un projet de recherche quantitative et comparative sur les degrés de décentralisation et de centralisation des États fédéraux (une étude comparative entre l’Australie, le Canada, la Suisse, l’Allemagne et la Belgique).

Il fait d’abord la distinction entre décentralisation statique et dynamique (celle à laquelle il s’intéresse). La décentralisation statique désigne la répartition verticale des pouvoirs à un moment donné, permettant de définir l’autonomie qu’ont les unités fédérées vis-à-vis du gouvernement central. La décentralisation dynamique recoupe les changements qui ont lieu dans au moins un domaine de politique publique ou fiscal dans la fédération. 22 domaines de politiques publiques et 5 domaines d’autonomie fiscale sont au préalable répertoriés dans la cadre de l’étude pour mesurer cette décentralisation dynamique.

Plusieurs facteurs sont pris en compte dans l’évaluation du degré de décentralisation statique des États fédéraux : les antécédents (périodes historiques), les tendances (progrès techniques, intégration des marchés…), les chocs économiques (récession) ou sécuritaires (guerre), les orientations (des citoyens, des groupes d’intérêt, des médias..), les acteurs (partis, idéologie, orientation des juges), et enfin les institutions (le nombre d’unités fédérales, les pouvoirs résiduels). Autant de facteurs qui jouent un rôle majeur dans le processus de décentralisation.

L’étude comparative des cinq États fédéraux a permis de confirmer les hypothèses suivantes : la décentralisation dynamique est plus importante dans les fédérations les plus anciennes (Canada mis à part), les orientations collectives jouent un rôle important dans le degré de décentralisation (notamment les groupes d’intérêts). L’étude montre aussi que les facteurs politiques (tendance idéologique à plus de décentralisation pour la gauche et de centralisation pour la droite) jouent un rôle mais de moindre importance que les facteurs structurels. Les traits institutionnels influencent les instruments de la décentralisation mais pas sa direction ou son ampleur. Les États fédéraux tendent aussi dans leur ensemble à plus de centralisation mais ce n’est pas inévitable, ce que montre notamment le cas du Canada. Enfin, le modèle qui semble influencer les autres est le modèle allemand, Paolo Dardanelli note en effet que « les fédérations sont pour la plupart devenues plus allemandes ».

Cette séance sur la « vie » de la fédération a mis en avant la pluralité des formes de systèmes fédéraux tout en montrant, avec le cas de l’Espagne, les limites idéologiques et techniques qui peuvent être propres à chacun.

3. Séparation et sécession, la fin de la fédération ou de l’État fédéral

La dernière séance du colloque propose une réflexion sur la fin de la fédération et comment s’organise et s’encadre, juridiquement et théoriquement, la demande de sécession de l’entité fédérale. Les intervenants proposent une discussion comparative sur le concept de droit de sécession avec pour toile de fond, toujours, la crise sécessionniste catalane.

« Une Constitution peut-elle consacrer et encadrer un droit de demande de sécession ? » Matias EL BERHOUMI, Université Saint-Louis Bruxelles

Matias El Berhoumi porte un regard de constitutionnaliste sur ce thème au centre de l’actualité européenne. Le référendum écossais fut le premier cas qui permettait d’articuler le désir d’indépendance avec l’étalon de l’État de droit. Au Canada, la sécession est incluse dans le droit constitutionnel par un renvoi relatif au cas du Québec du 20 août 1998 où la Cour suprême du Canada forme un raisonnement juridique pour justifier cet encadrement constitutionnel de la sécession. Au contraire, la tentative de sécession unilatérale de la Catalogne en octobre illustre l’enfermement du principe démocratique dans le principe de l’État de droit et la primauté inconditionnelle de la Constitution. Le cas belge est, quant à lui, particulier du fait de la spécificité du nationalisme flamand et du faible soutien populaire à un scénario d’indépendance.

À partir d’une montée en généralité de ces différents cas, l’exposé de Matias El Berhoumi s’inscrit dans la ligne de celui d’Hugues Dumont. Il part de l’idée qu’il existe dans ces États des arrangements institutionnels particuliers qui reconnaissent de manière implicite un statut particulier à des collectivités. Parmi ces arrangements peut se trouver celui du droit à demander la sécession.

1/la sécession est-elle compatible avec le constitutionnalisme ? On peut reconnaître deux principales fonctions à la Constitution : une fonction normative et une fonction intégrative qui renvoie au rôle de la Constitution de rassembler les différents membres d’une société pour former une communauté politique garantissant la cohésion sociale. Certains principes constitutionnels rendent possible le débat démocratique, mais une distinction doit être faite entre des actes et des propos liberticides et la question sécessionniste de remodeler les frontières de l’État, qui ne remet pas forcément en question l’ordre démocratique. Il peut y avoir une constitutionnalisation de la sécession si on s’intéresse à la fonction normative de la Constitution.

Lorsqu’on reconnaît constitutionnellement un droit de demander la sécession, on ne peut plus maintenir dans le droit pénal l’interdiction des actes qui vont dans le sens de la sécession, sauf quand il y a incitation à la violence ou violence. Il y a une intrusion du droit pénal dans ces questions éminents politiques, comme c’est le cas actuellement en Espagne. La deuxième conséquence est de formaliser le consentement entre les deux parties. Un consentement mutuel est possible, on le retrouve dans le cas écossais, avec l’accord d’Édimbourg de 2012, traduit en droit dans une série de lois qui donne un cadre juridique très clair à l’organisation du référendum de 2014. C’est une manière de trancher les controverses entre les deux légitimités sans que l’une l’emporte sur l’autre. Dans ce cas, les principes du constitutionnalisme sont compatibles avec l’idée d’inclure la sécession dans le droit constitutionnel.

2/ Comment un droit de demander la sécession peut-il être institutionnalisé ?

Pour organiser cette discussion, l’idéal théorique serait, selon Matias El Berhoumi, de mettre en place une norme transconstitutionnelle qui dérogerait donc au cadre constitutionnel (ce qui la rend en pratique très problématique). Elle aurait la particularité d’être à la fois une passerelle vers la sécession, un acte déconstituant, et un acte reconstituant qui permettrait de créer ou de recréer l’État fédéral sur de nouvelles bases.

Dans le droit constitutionnel espagnol, on peut tout remettre en cause à partir du moment où cela respecte la procédure de révision de l’article 168. Une porte qui a l’air ouverte à la possibilité de constitutionnaliser la sécession mais qui en pratique, du fait des procédures extrêmement lourdes qu’implique l’article (notamment l’organisation d’un référendum à l’ensemble du territoire), rend quasi impossible l’institutionnalisation de la demande de sécession.

Dans le cas du Canada, le renvoi relatif à la sécession du Québec de 1998, articule ces différentes impasses, et fait prévaloir l’idée d’un consentement entre le Québec et le reste du Canada si une majorité claire de québécois vote sur une question claire ; la révision de la Constitution serait une simple formalité.

3/Quelles modalités d’une reconnaissance constitutionnelle d’un droit de demander la sécession ?

En droit constitutionnel, on ne parle pas d’un droit à la sécession mais d’un droit de demander la sécession : le processus n’est jamais unilatéral et toujours négocié (comme le cas du Québec). La négociation porte sur les modalités et sur ce qui se passe après. La Cour suprême du Canada a aussi une obligation de moyens mais pas une obligation de résultats, la négociation peut ainsi ne pas aboutir à l’indépendance.

La question du consentement est la clé de la question de la légitimité de la sécession. L’instrument privilégié dans le cadre des sécessions reste donc le référendum.  C’est la modalité quasi automatique d’un droit de demande de sécession. Le référendum possède une légitimité particulière, celle de l’expression directe des citoyens.

Face à l’instabilité intrinsèque des États fédéraux, le droit constitutionnel doit donc, pour Matias El Berhoumi, inviter les acteurs à privilégier la négociation comme modalité fondamentale.

« Le droit de retrait : critère de distinction entre l’État fédéral et l’organisation internationale ? » Loïc ROBERT, Université Jean Moulin Lyon 3

Loïc Robert s’intéresse au droit de retrait unilatéral d’un État membre de l’Union européenne (article 50 du traité de l’Union), dont le cas inédit du Brexit permet de prendre en compte la pratique. Il est admis que ce droit distingue l’État fédéral de la confédération par le prisme de la souveraineté.

Le retrait de l’UE est discrétionnaire et unilatéral : l’État doit notifier son intention de se retirer auprès du Conseil européen et ensuite trouver un accord pour négocier les conditions du retrait. En l’absence de cet accord, les traités cessent d’être applicables. L’existence d’un tel droit signifie que cette entité est une confédération et l’éloigne théoriquement du modèle fédéral, la Constitution fédérale ne comportant pas de clause permettant la sécession unilatérale. Toutefois le droit de retrait unilatéral n’est pas toujours reconnu dans une confédération.

Des exemples viennent donc perturber cette approche classique qui réduit le débat sur la nature de l’Union à la seule question de la souveraineté. Loïc Robert émet l’hypothèse de recherche que la reconnaissance d’un droit de retrait unilatéral ne remet pas en cause la dimension fédérale de l’UE. Le cas du Brexit permet ici de confronter la théorie à la pratique.

Le projet européen est un projet global, les clauses d’opting out insérées dans les traités ratifiés par tous les membres de l’UE ne permettent pas de retrait partiel unilatéral de l’Union. Le traité empêche qu’un État puisse par lui-même se retirer d’une partie seulement du droit communautaire. Le droit de retrait est contrôlé par la Cour de justice de l’Union européenne : le fait que le juge fédéral de la Cour de justice puisse se prononcer sur ce droit de retrait vient conforter la nature fédérative de l’Union. De plus, le recours à une consultation populaire s’impose pour toute décision de retrait : c’est une union d’État mais aussi une union des peuples, caractéristique principale du fédéralisme. Aussi, l’homogénéité politique indispensable à la fédération se retrouve dans le fonctionnement communautaire de l’UE : elle ne force pas à faire cohabiter un État sécessionniste et montre en même temps qu’elle est une vraie communauté politique unie dans laquelle doivent s’épanouir les identités nationales.

La pratique du Brexit vient confirmer la thèse que ce critère de distinction de l’organisation internationale qu’est le droit de retrait ne fait finalement que renforcer la nature fédéraliste implicite de l’Union européenne. En effet, on ne peut que constater la parfaite unité des 27 États membres dans le cadre des négociations avec le Royaume-Uni. Ils se sont accordés sur des décisions communes et la sécession britannique ne suscite pas une véritable inquiétude sur la pérennité du projet européen. Elle marque paradoxalement une forme de retour en grâce d’une volonté d’approfondissement de l’UE (depuis l’échec du traité constitutionnel en 2005) avec l’idée de mettre en place un QG européen pour fédérer les forces armées des États membres, ou encore l’idée d’un fédéralisme transnational (faire élire des députés sur des listes communes à l’ensemble des 27 États) : autant d’actions qui renforceraient la nature fédérative de l’Union. Le Brexit donne finalement l’occasion d’approfondir une collaboration jusqu’à présent bloquée.

Cette étude de cas montre que finalement le droit de retrait est un critère ambigu de la distinction entre État fédéral et confédération, dans le sens où sa mise en place dans le cadre du Brexit n’a fait que renforcer la dimension fédérative de l’Union européenne. Au lieu de confirmer le caractère confédératif de l’UE, l’article 50 du Traité européen sur le droit de retrait montre qu’elle s’inscrit dans les faits dans un processus plus fédéral.

Le Brexit n’est finalement pas le défi principal auquel est confronté l’UE : l’arrivée des nationalistes à la tête des démocraties libérales entraîne un maintien dans l’Union de membres qui n’en partagent plus les valeurs. En se retirant, le Royaume-Uni laisse une fédération avec un projet politique  défini, en restant dans l’UE mais en en contestant les valeurs, les démocraties libérales risquent de saper ce qui fait de l’Union une véritable fédération. C’est pourquoi, nombreux sont ceux qui, aujourd’hui, plaident pour la mise en place d’une clause d’éviction pour les États qui représenteraient un « danger » pour l’Union.

« Quand une sécession est légitime (d’un point de vue démocratique) » Josep Lluís MARTÍ, Universitat Pompeu Fabra

Dans le cadre de ses travaux en philosophie du droit, Josep Lluís Martí s’intéresse depuis deux ans à la question de la sécession qu’il intègre dans ses recherches sur la théorie de la démocratie.

Sa réflexion s’articule autour d’une distinction entre la légalité, la « justesse » et la légitimité du principe de sécession, une décision politique pouvant être légale mais illégitime et injuste. Selon lui, le processus de sécession devrait être légalement régulé, et une Constitution ne devrait jamais exclure la possibilité de sécession d’une de ses entités. Il faut toutefois prendre en compte les différentes typologies d’organisation des États (fédération, confédération, État unitaire…) et remarquer que la sécession reste un problème clivant dans bien des pays.

Dans le cas espagnol, il n’existe pas de droit à la sécession, qui reste incompatible avec la norme suprême de la Constitution. Mais pour Josep Lluís Martí, une Constitution peut aussi être amendée. Il rappelle que si les actes sécessionnistes du parlement catalan ont été jugé illégaux du point de vue de la juridiction espagnol, ils s’inscrivaient, pour un système juridique catalan parallèle, dans la légalité.

Ces processus illégaux peuvent-ils être cependant considérés comme justes et légitimes ? Plusieurs théories sécessionnistes définissent une sécession « juste » au-delà de sa dimension légale. La théorie de la sécession remède (Buchanan) définit le droit à la sécession unilatérale comme un remède de dernier recours contre des injustices récurrentes, comme un droit de réparation. Les théories nationalistes (Kymlicka) considèrent le droit à la sécession justifié à partir du moment où une nation existe et le sollicite. Les théories plébiscitaires estiment qu’une volonté démocratique de sécession d’un groupe au sein d’un État suffit pour prétendre à un droit de sécession.

La question théorique se pose ensuite du décisionnaire : qui peut prendre la décision d’autoriser la sécession ? C’est ce que Josep Lluís Martí qualifie de problème du « demos », qui est central dans la crise constitutionnelle actuelle entre l’État espagnol et la Catalogne. Quel peuple (demos) doit se prononcer ? Quel demos est compétent face à ce problème ? Selon la Constitution, c’est le peuple espagnol qui est compétent mais certains arguent que c’est le peuple catalan qui devrait être souverain dans ce contexte. Il n’existe pas, selon le professeur de philosophie du droit, de manière plus légitime qu’une autre de déterminer le demos compétent, apte à voter dans un référendum. Seulement les Catalans ? Qui sont les Catalans ? Tous les espagnols…? Que faire des minorités au sein de la Catalogne, la « Tabarnia », Vall d’Aran, qui réclament plus ou moins sérieusement leur propre référendum ? Se pose aussi la question de l’Union européenne, les citoyens européens pourraient être aussi légitimes à voter car la sécession aurait des effets sur la communauté européenne, il faudrait en effet renégocier les traités en cas d’indépendance.

Différentes conceptions tentent de répondre à ce problème de détermination du demos : d’après le principe « all affected » (Habermas), toutes les personnes affectées par la décision devraient avoir le droit de procéder au vote. Le principe « all subjected » est moins extrême et suppose que comme la législation s’adresse à des personnes en particulier, ceux qui sont sujets de cette loi devraient être ceux qui votent. Mais difficile de se référer à une loi qui n’existe pas encore….

Enfin il est difficile à l’heure actuelle d’entrevoir une sortie de crise de la situation en Catalogne. Josep Lluís Martí fait part de trois cas hypothétiques de « sortie de crise ». Le cas idéal serait bien sur un arrangement unanime entre les deux parties ; le « second meilleur scénario », qu’une large majorité se dessine d’un des deux côtés ; et enfin, dans un cas moins idéal de désaccord constant, il faudrait choisir la « moins néfaste » des solutions entre ces deux demos qui s’entrechoquent. Le moins pire serait pour lui de laisser partir les Catalans que de les forcer à rester. « Si ces personnes ne croient plus en la démocratie en Espagne, ce serait la moins pire des solutions, mais un choix tragique. »

L’obligation qui incombe aux deux parties reste celle de maintenir le dialogue et d’essayer de construire un nouveau consensus à travers une délibération multilatérale. L’argument K.O n’existe pas, il faut donc trouver la solution qui soit la plus négociable.

Une des solutions qui ressort suite à l’intervention de Josep Lluís Martí serait celle d’essayer de faire converger ces deux demos : il ne s’agit pas de demander, dans un référendum national, si le peuple espagnol veut que les Catalans deviennent indépendants, mais plutôt s’il accepte que les Catalans aient ce qu’ils veulent depuis le début, un référendum concerté. Il serait aussi le moyen d’obtenir des données fiables à l’échelle nationale pour comprendre l’impasse juridico-politique actuelle. Le référendum doit donc être le point de départ et non le point d’arrivée, mais l’histoire des sécessions a aussi montré que le problème du demos ne trouvait pas toujours de solution…

 

 

[1] Depuis « Le débat catalan », nous remercions chaleureusement Emma de Pierrepont pour nous avoir permis de publier ce compte rendu de colloque sur notre blog.